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Introduction. Luc Wilkin et Benoît Bernard

cerap — 2012-05-02T11:21:43Z

Depuis une vingtaine d'années, des réformes de grande envergure ou de portées plus ciblées et des tentatives plus ou moins abouties de modernisation de l'Etat réapparaissent par vagues successives et sous des appellations diverses. Les agendas gouvernementaux sont ainsi marqués par des projets de refondation des structures administratives et l'introduction de modes de gestion réputés plus modernes et mieux adaptés aux demandes de plus en plus exigeantes des partenaires de l'action publique.

A la suite de réformes inspirées par le « New Public Management » dans le monde anglo-saxon, les évolutions de la gouvernance publique au Canada, en Suisse, le plan Copernic en Belgique, les réformes de l'administration italienne ou la LOLF en France, témoignent de la volonté de rendre les structures de l'Etat plus performantes et plus orientées vers les citoyens-usagers.

Si ces transformations laissent parfois des traces profondes dans les organigrammes et remodèlent les structures formelles, elles impulsent également de nouveaux rapports hiérarchiques, de nouvelles manières de faire, de travailler et de se former en même temps qu'elles redessinent les trajectoires des carrières professionnelles. Elles ont donc immanquablement un impact sur le ressenti et les perceptions des acteurs vivant ces réformes de l'intérieur.

Autrement dit, plutôt que l'étude de ces dernières au regard exclusif de leurs contenus, de leurs programmes ou des orientations normatives sur lesquelles elles s'appuient, un colloque international et multidisciplinaire organisé par le Cerap en mai 2009 entendait s'attacher à mieux comprendre le vécu et les perceptions des acteurs publics vivant ces changements de l'intérieur. Ainsi, au lieu d'une analyse partant du haut, il s'agissait de comprendre les réformes vues d'en bas.

Les textes que nos lecteurs trouveront dans ce numéro de la revue Pyramides - dotée pour la circonstance d'un nouveau format et d'une nouvelle couverture - sont issus de cette manifestation. Deux autres volumes sont en préparation de manière à rendre disponible à un public aussi large que possible l'ensemble des résultats des travaux menés en séances plénières et en ateliers thématiques.

La dynamique des processus de modernisation des administrations publiques et les débats que cette dernière ne cesse de susciter laissent à l'observateur le choix des métaphores : antienne, rituel, monstre du Loch Ness, … Ces images reflètent l'idée que ces réformes réapparaissent de manière récurrente, ponctuelle et contingente. Depuis une vingtaine, sinon une trentaine d'années, différentes réformes et l'Etat et de son administration se succèdent, en effet, à un rythme d'une si grande régularité qu'il semble, souvent, empêcher leur intégration profonde au cœur de l'action des organisations concernées et que, corollairement, il ne permet qu'occasionnellement, de dépasser l'ordre des discours et des meilleures déclarations d'intentions.

Ce mouvement, toutefois, paraît atteindre un point culminant par son extension. La diversité des contributions reçues pour alimenter la réflexion en témoigne. Elles concernent en effet aussi bien les grands domaines de l'action publique, des plus classiques au plus contemporains (santé, culture, éducation, justice, emploi, etc.) que des niveaux de pouvoir variés (de l'Etat national ou fédéral jusqu'au niveau des autorités locales en passant par les entreprises publiques) dans diverses zones géographiques ainsi que les différents paliers de la structure hiérarchique (du sommet à la base en passant par l'encadrement intermédiaire).

Transversal, ce mouvement se veut également universel. Une caractéristique de ces réformes tient, en effet, dans l'universalité affichée des méthodes de gestion, des outils managériaux invoqués et des langages utilisés. Toutefois, derrière un air de déjà entendu (mesures des performances, autonomisation et responsabilisation individuelle, nouvelles structures d'organisation, gestion par les objectifs, plans stratégiques et opérationnels, gestion de la qualité, …) se cachent des adaptations locales plus ou moins réussies, des formes d'appropriation inédites mais aussi des réticences voire des résistances actives propres à des situations vécues.

On rejoint d'ailleurs ici une préoccupation classique de la gestion du changement. Trop souvent, les processus de mise en œuvre des réformes se préoccupent très peu de la perception qu'en ont les acteurs et les actrices qui sont censés leur donner vie. Or, l'analyse et la compréhension de leur vécu, de leurs aspirations et de leurs systèmes d'intérêts sont une condition indispensable à l'aboutissement de tout projet de changement.

Pour dire les choses autrement, on observe que nombre de réformes de l'administration publique s'orientent d'emblée vers la mise en œuvre volontariste de méthodes et d'outils managériaux sans sérieusement penser en profondeur à la capacité des individus à se les approprier et à les adapter aux réalités de terrain qui sont leur lot quotidien. Le « nouveau » se plaque alors sur l' « ancien » au risque très réel de brouiller les repères les plus éprouvés.

Les textes d'Emilie Biland (« Moderniser les ressources humaines » dans une petite ville française : appropriations et contournements des normes juridiques et gestionnaires) et de Jorge Muñoz (Codifier l'activité de qualification dans l'assurance maladie. Le cas des plateformes des services) montrent combien l'empilement de logiques d'action diverses s'immisce au plus profond des activités de base d'une organisation publique.

Tant dans le cas de la gestion du personnel d'une petite ville française, relaté par Emilie Biland, que dans celui traité par Jorge Muñoz concernant les centres d'appels au sein des caisses primaires d'assurance maladie en France, les agents doivent articuler logiques administratives et gestionnaires, d'une part, et gérer les tensions générées par les vocations à la fois industrielles et citoyennes de leurs activités, d'autre part. Ces deux auteurs se rejoignent par ailleurs dans leur observation d'un renforcement paradoxal des processus bureaucratiques dans un contexte pourtant qualifié de post-bureaucratique.

Ces constats posés, on comprend aisément le malaise identitaire, sinon les souffrances, des agents publics tiraillés entre ces logiques antagonistes. En mettant en exergue les évolutions du travail des conseillers à l'emploi de l'Agence Nationale pour l'Emploi en France se devant de « jongler » avec des logiques techniques, cliniques et de contrôle, Sophie Avarguez (Des « réformes venues d'en haut » aux « réformes vues d'en bas ». Une approche sociologique du travail vécu des conseillers à l'emploi de l'ANPE entre insatisfaction et souffrance), nous livre une illustration de ces souffrances.

« Par le bas », l'auteure met en évidence les décalages qui s'observent entre travail prescrit et travail réel pour en dégager une typologie des formes de souffrances vécues. A l'instar de l'article de Jorge Muñoz, le cas des conseillers à l'emploi soulève la présence grandissante des phénomènes d'injonctions paradoxales et de prescrits contradictoires souvent observés quand il s'agit de recadrer des pratiques par l'intermédiaire d'outils de gestion. Ces derniers réduisent-ils drastiquement les marges de manœuvre des acteurs ? Sont-ils uniquement des outils d'imposition ? Autrement dit, comment s'articule le couple diabolique des forces de contrôle et du besoin d'autonomie ?
En analysant lui aussi l'organisation de la politique du chômage, mais cette fois en Suisse, Aurélien Buffat (Les réformes au prisme de l'autonomie et du contrôle des agents publics de base : le cas de la politique suisse du chômage) se penche sur les comportements des employés d'une caisse publique cantonale de chômage qu'il qualifie de street-level bureaucrats. Ces derniers sont en interaction directe et régulière avec les citoyens, jouissent d'un pouvoir discrétionnaire dans leurs relations avec ces derniers et d'une relative autonomie par rapport à leur organisation tout en étant soumis à des procédures réglementaires et de contrôle omniprésentes. La question posée par l'auteur concerne les modes d'appropriation des innovations managériales par ces agents. Par ce biais, l'auteur nous montre combien un outil informatique de gestion de documents mis en place par le haut est perçu a priori, localement, comme source de perte au niveau des capacités de décision, d'une part, et, sur un mode nostalgique, au niveau du caractère matériel du dossier papier et de la convivialité qu'il permettait, d'autre part. En contrepoint cependant, son enquête révèle des stratégies d'appropriation spécifiques, souvent inattendues, qui permettent de reconstruire des zones d'autonomie et de pouvoir de décision.

Adoptant un même type de questionnement, Alexia Jonckheere (Les assistants de justice aux prises avec Sipar, un outil de gestion informatique) tente également de comprendre l'acceptation d'un dispositif informatique par des assistants de justice. En mobilisant la typologie proposée par le sociologue américain Merton discriminant l'acceptation des buts et des moyens, l'auteure nous rappelle que l'adaptation individuelle est aussi le fruit d'une position ou d'un rôle particulier dans une situation précise.

Les réformes, qu'elles soient rejetées ou acceptées, respectées à la lettre ou dévoyées, sont ainsi toujours l'objet de stratégies d'acteurs porteurs d'enjeux et inscrits dans des situations qui leurs sont propres.

C'est dans ce sens que Sylvie Trosa (Les réformes vues d'en bas) livre une contribution qui vise à mettre en évidence une typologie des acteurs des réformes et, revisitant diverses grandes réformes menées en France et introduites majoritairement par le haut, esquisse des pistes positives de méthodes de modernisation.

Héléna Revil (Le changement incrémental et « par le bas » d'un système de gestion des droits : le cas de la complémentaire santé gratuite ou aidée en France), en revanche, s'intéresse à la mise en place de dispositifs visant le décloisonnement de systèmes d'informations et la mutualisation de moyens entre divers organismes sociaux peu armés pour coopérer dans le repérage de populations en difficulté. Dans un premier temps, divers organismes entrent dans des relations d'échange par le biais d'acteurs qui se mobilisent en fonction de stratégies personnelles au sein de leurs organisations respectives mais, en l'absence d'un mandat et d'un projet commun et malgré quelques résultats probants, le changement n'a été que temporaire. L'expérience toutefois a valeur de test local, ce qui conduit l'auteure à s'interroger sur les conditions de réussite et de pérennité de telles initiatives.

Les textes présentés ci-dessus attestent, avec certes des nuances et des points de vue différents, que les arrangements, les utilisations différenciées de dispositifs pourtant identiques et les modalités d'appropriation sont des questions centrales de la compréhension de la mise en œuvre des réformes. Plus en amont, il reste toutefois primordial de se pencher sur les raisons de leur diffusion. Plusieurs hypothèses, sans doute non exhaustives, sont présentées.

John Cultiaux et Marc Scius (Les travailleurs statutaires peu qualifiés dans la modernisation des entreprises publiques) reviennent sur la thématique de la souffrance déjà abordée et montrent – au sein d'une entreprise publique belge – les tensions qui existent entre deux conceptions fondamentales du service public. Pour les auteurs, la modernisation des structures publiques est fortement imprégnée du « nouvel esprit du capitalisme » et sa diffusion est principalement d'ordre idéologique.

Dans un autre registre, Julie Gervais (Souffrances des hauts fonctionnaires comme produit et moteur des réformes administratives. L'exemple des premières lois de décentralisation) et Jonathan Paquette (Management public, groupes professionnels et dynamiques identitaires dans le secteur public : le cas des communicateurs dse sciences) insistent sur la manière dont, respectivement, des hauts fonctionnaires français et des communicateurs des sciences canadiens ont adhéré à un savoir managérial dans un contexte d'affaiblissement de leur légitimité et de leur « utilité » perçue. Ainsi Julie Gervais relate comment les ingénieurs des Ponts et Chaussées ont été capables d'inventer des récits désenchantés et d'adopter un discours de modernisation en vue de retrouver une légitimité perdue. Partant d'une même situation de perte de pouvoir et de repères, les acteurs dépeints par Jonathan Paquette reconstruisent quant à eux leurs identités professionnelles.

Dans un troisième registre, Florent Clément (Un concept peut-il changer une politique publique ? L'administration française des routes à l'épreuve du développement durable), dans le cas de l'administration des routes, utilise l'hypothèse de la modernisation réflexive, l'idée que le changement est inséparable d'une remise en cause des pratiques et des instruments par les acteurs eux-mêmes.

Marie-Laure Basilien-Gainche (La réforme de l'université française : la mobilisation des enseignants-chercheurs) se penche sur le sort d'une autre catégorie d'acteurs, celle des enseignants-chercheurs dans les universités françaises dont la mobilisation face à la loi sur les libertés et responsabilités des universités (la LRU votée en 2008) a défrayé récemment la chronique. Elle livre une analyse critique des dispositifs de gouvernance que cette législation comprend en soulignant les manques de concertation qui ont fait défaut à son élaboration et les dangers qu'elle fait peser sur le statut public des enseignants-chercheurs au-delà de simples réflexes trop facilement taxés de corporatistes.

Ce numéro se termine par une contribution de praticiennes de la gestion interne, Irène Riabicheff et Nadine Sougné (Cas pratique : la mise en cohérence des initiatives relatives au management humain et organisationnel au Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale). Le colloque était en effet ouvert aux acteurs de terrain ayant été témoins ou acteurs d'un processus de changement. L'expérience présentée concerne la mise en cohérence progressive de différents outils de gestion humaine et organisationnelle en usage au sein du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, dans la perspective d'une approche globale de pilotage. Les auteures explicitent la démarche collective mobilisée et dégagent les leçons de l'expérience menée.

L'observation par le bas des réformes de l'administration et les articles présentés dans ce numéro soulignent, au travers des cas traitant d'enjeux primordiaux mais aussi de réalités peu connues, combien ces réformes apparaissent comme des phénomènes transversaux, pour les raisons invoquées au début de cette introduction, mais surtout parce qu'elles impliquent de profondes modifications sur l'acteur et l'action, les discours, les pratiques, les stratégies et les identités.

Remerciements.

Ce premier volume de contributions – tout comme la tenue du Colloque dont elles sont issues – n'aurait pas été possible sans l'aide d'une série de soutiens qu'il nous plaît in fine de remercier. Au niveau de l'université : le Recteur de l'Université Libre de Bruxelles, le Président de son Conseil d'Administration, la Faculté des Sciences Sociales et Politiques / Solvay Brussels School of Economics and Management, le Centre d'Etudes Nord-américaines ainsi que le Pôle d'Attraction Interuniversitaire (P6/09), programme de la Politique Scientifique Fédérale Belge (BELSPO). Le Fonds National de la Recherche Scientifique et la Fondation Bernheim ont également soutenu financièrement l'initiative. Au niveau fédéral, notre gratitude s'adresse au Service Public Fédéral Personnel & Organisation ainsi qu'au Ministre de la Fonction Publique, des Entreprises Publiques et des Réformes institutionnelles tandis qu'au niveau wallon, nous soulignons également l'aide apportée par le Service Public de Wallonie et le Ministre des Affaires Intérieures et de la Fonction Publique.

Patricia Dekie, secrétaire du Centre de l'Economie de la Connaissance de l'ULB, a appuyé le Comité de rédaction dans la relecture des textes de ce numéro et a apporté une aide précieuse à l'organisation du colloque.

Last but not least, il convient de mettre en exergue l'important travail accompli par Florence Daury qui, outre son rôle en tant que secrétaire de rédaction, a pris une part plus que significative de la lourde charge matérielle et logistique du colloque à l'origine de ce numéro.

Cas pratique : la mise en cohérence des initiatives relatives au management humain et organisationnel au Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale. Irène Riabicheff et Nadine Sougné

cerap — 2009-11-06T13:34:19Z

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Résumé :

Depuis plusieurs années, le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale déploie différentes initiatives pour se positionner comme une administration performante et ouverte à son environnement. Le projet Cohérence des Initiatives en matière de Management (CIM 2006-07) répondait à l'absence effective de liens entre les différents outils de gestion humaine et organisationnelle en usage au ministère et visait à en promouvoir la pratique intégrée. Ces outils ont été incorporés dans un modèle de pilotage axé sur un cycle de planification stratégique. Le modèle et les outils (objectifs stratégiques, plan opérationnel annuel, CAF (Common Assessment Framework ou Cadre d'Auto-évaluation des Fonctions publiques), tableau de bord et bilan quinquennal) ont été testés dans plusieurs services recouvrant des domaines d'action très variés. Ils sont à présent appliqués dans l'ensemble des services du ministère, dans le cadre du projet « Généralisation du modèle de pilotage CIM 2008-10 ». La démarche est basée sur une pratique acquise en interne et les résultats atteints sont le fruit d'un travail collectif mobilisant un grand nombre d'agents et de services. Le projet s'inscrit globalement dans une démarche de développement de la performance organisationnelle et a été reconnu comme bonne pratique au niveau national et européen.

La réforme de l'université française : la mobilisation des enseignants-chercheurs. Marie-Laure Basilien-Gainche

cerap — 2009-11-06T13:32:23Z

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Résumé :

Si la réforme de l'université en France est admise par tous comme une nécessité, la voie choisie par les gouvernants inquiète les enseignants chercheurs. La loi sur les libertés et responsabilités des universités du 10 août 2007 tend à moderniser les universités en leur offrant l'autonomie, comprise comme la capacité pour les équipes présidentielles de diriger leurs établissements sur le marché de la connaissance. Or, l'organisation de la gouvernance prévue par la loi semble discutable, alors que la dépendance des universités à l'égard de l'Etat en termes de moyens reste problématique. Bien plus, le principe et les conséquences d'une telle autonomie paraissent quelque peu incompatibles avec cette autre autonomie, celle de la liberté indispensable à la production et à la diffusion des savoirs. Car les réformes induites par la loi LRU se succèdent, sans qu'une réelle concertation soit menée, sans qu'une véritable programmation soit établie. D'où la mobilisation des enseignants chercheurs français qui a marqué l'hiver 2008-2009 et anime le printemps 2009.

Un concept peut-il changer une politique publique ? L'administration française des routes à l'épreuve du développement durable. Florent Clément

cerap — 2009-11-06T13:30:57Z

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Résumé :

L'objet de ce texte est de dégager un certain nombre d'éléments relatifs à la compréhension des mécanismes du changement en s'appuyant sur un cas d'étude précis. Il s'agira ainsi d'analyser la politique routière et autoroutière en France, et cela, en s'intéressant précisément à l'évolution des pratiques des acteurs d'une administration qui connaît un certain nombre de bouleversements de différents ordres liés à l'intégration du principe de « développement durable ».
Pour cela, deux types d'objet ont été étudiés : tout d'abord, la construction de la politique routière et autoroutière à la suite du Grenelle de l'Environnement ; ensuite, les dynamiques propres à la construction locale des projets.
L'idée ainsi défendue dans ce texte va dans le sens d'une « modernisation réflexive » des pratiques des acteurs de l'administration, ces dynamiques étant inhérentes à la construction par les acteurs eux-mêmes du contenu du concept « développement durable ».

Management public, groupes professionnels et dynamiques identitaires dans le secteur public : le cas des communicateurs des sciences. Jonathan Paquette

cerap — 2009-11-06T13:28:52Z

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Résumé :

Cet article traite des impacts des réformes du secteur public sous l'angle de l'identité professionnelle (Dubar, 2000) dans le secteur de la culture. Les résultats d'une recherche réalisée dans le monde professionnel muséologique de la communication des sciences sont présentés. L'objectif de cet article consiste à mettre en relief les dimensions collectives de l'identité professionnelle telles qu'elles ont été mises au défi par les réformes administratives afin de dépasser les constats axés sur le consentement ou le refus des réformes et faisant de la résistance professionnelle une pratique tantôt revancharde, tantôt passéiste. Le cas des communicateurs des sciences illustre les dynamiques identitaires, les stratégies mobilisées pour reconstruire des repères identitaires collectifs éprouvés par les réformes. Cette recherche met en évidence toute l'importance des instruments et des dispositifs du savoir organisationnel dans la construction d'une nouvelle identité professionnelle.

Souffrances des hauts fonctionnaires comme produit et moteur des réformes administratives. L'exemple des premières lois de décentralisation. Julie Gervais

cerap — 2009-11-06T13:26:40Z

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Résumé :

Les premières lois de décentralisation française, parues au début des années quatre-vingt, sont ici appréhendées du point de vue de hauts fonctionnaires qui les ont (mal) vécues. Perçues comme un désaveu par les ingénieurs des Ponts et Chaussées, elles marquent pour eux âˆ' et selon eux âˆ' un tournant synonyme de déclin, de perte de prestige, et d'incertitudes identitaires. Les formes prises par les récits de ce « désenchantement » viennent néanmoins rappeler la légitimité historique de ce corps et de sa « tutelle », le ministère de l'Equipement. Ces récits agissent comme des (ré)activateurs de légitimité face aux potentielles menaces qui pèsent sur leur existence. Cette sombre perspective pour le corps est également mise en scène par les responsables du ministère à la même époque, qui tentent de faire du désarroi de ces agents une ressource mobilisatrice pour l'introduction de réformes managériales censées sauver le corps du déclin.

Les travailleurs statutaires peu qualifiés dans la modernisation des entreprises publiques. John Cultiaux et Marc Scius

cerap — 2009-11-06T13:25:13Z

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Résumé :

Cet article a pour objectif de présenter certains résultats issus de recherches-action menées entre 2001 et 2008 auprès de travailleurs statutaires peu qualifiés et de représentants syndicaux de deux entreprises publiques belges. Endossant un positionnement de cliniciens du travail, nous mettons en évidence les traits essentiels de l'expérience singulière de ces travailleurs mais aussi des circonstances dans lesquelles ils ont fait face aux changements. Observer la modernisation de leur point de vue nous permet, au final, de mettre en lumière la complexité et certaines des contradictions de ces organisations tendues entre tradition de service public et quête de performance économique.

Le changement incrémental et "par le bas" d'un système de gestion des droits : le cas de la complémentaire santé gratuite ou aidée en France. Héléna Revil

cerap — 2009-11-06T13:19:34Z

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Résumé :

En France, l'accès aux droits sociaux des populations précaires constitue l'une des orientations stratégiques actuelles de la Sécurité sociale. L'affichage politique affirme une volonté d'organiser le système de prestations autour de l'amélioration de l'accès pour tous et les Conventions d'objectifs et de gestion (COG – NDLR : une liste des acronymes se trouve en fin d'article) signées entre l'Etat et les organismes nationaux de la Sécurité sociale avancent comme prioritaires des objectifs d'amélioration de l'accès des personnes précaires à leurs droits. Au-delà des objectifs affichés, observe-t-on un changement dans les pratiques de gestion des droits par les organismes sociaux chargés de rendre effectif cet accès ? Cette communication s'appuie sur un projet local impliquant des organismes sociaux et de recherche qui a produit une méthode de détection du non recours à deux dispositifs de l'Assurance maladie. L'auteure cherche à déterminer si ce projet constitue ou participe d'un changement en matière de gestion des droits par la branche Maladie de la Sécurité sociale.

Les réformes vues d'en bas. Sylvie Trosa

cerap — 2009-11-06T13:11:27Z

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Résumé :

Cet article se consacrera :

aux raisons de la désillusion généralisée à l'égard de la réforme de l'Etat en France et à la sociologie des acteurs qui sous tend cette disillusion ;

à l'analyse de la dernière grande réforme en date de l'Etat, la Révision Générale des Politiques publiques (RGPP – NDLR : une liste des acronymes se trouve en fin d'article) à travers les deux exemples de l'ex ministère de la santé et des affaires sociales et de l'ex ministère de l'Equipement ;

aux pistes positives de méthode de conduite de la réforme de l'Etat que l'on peut en retirer.

Les assistants de justice aux prises avec SIPAR, un outil de gestion informatique. Alexia Jonckheere

cerap — 2009-11-06T13:10:17Z

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Résumé :

Cette contribution analyse les modes d'adaptation des travailleurs sociaux des maisons de justice, les assistants de justice, face à SIPAR, un outil informatique dont l'usage est imposé en vue de satisfaire à un objectif d'efficacité. Ils ne sont pas les seuls acteurs du champ pénal à être ainsi confrontés à de nouveaux outils de gestion dans leur univers professionnel. SIPAR s'inscrit dans le contexte particulier de la création récente du secteur parajudiciaire, toujours en construction, voire déjà en mutation. Ce contexte de changements organisationnels et d'introduction d'outils gestionnaires est propice à une remise en question de l'identité professionnelle des assistants de justice.