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La question de la modernisation de l'Etat dans le monde arabe : l'exemple du Maroc. Malik Boumediene

cerap — 2012-08-02T13:12:23Z

Résumé :

Traiter du sujet de la modernisation de l'Etat s'avère un exercice difficile. Difficulté, dans un premier temps, du fait qu'une telle question se situe au carrefour du droit constitutionnel, du droit administratif et des droits fondamentaux. En outre, l'étude du sujet ne peut se limiter à une approche strictement juridique. La modernisation de l'Etat appelle à confronter les réformes juridiques à la pratique. D'autre part, on constate que les termes mêmes liés à cette question peuvent porter à discussion. C'est ainsi que Luc Rouban et Jacques Ziller considèrent qu'il est préférable de parler non pas de « modernisation » de l'administration, qui implique un certain rejet de l'Etat, mais de « réforme administrative ». Pour certains, comme Jacques Ziller , « Derrière l'idée de modernisation se joue (…) la définition de l'Etat et de ses missions face au marché ». Enfin, une difficulté semble résulter de l'étendue du champ que recouvre une telle notion. La notion de « modernisation » de l'Etat apparaît, si l'on peut dire, comme une notion fixe à contenu variable. Pour le professeur Michel Rousset , la modernisation de l'administration implique d'une part, « le développement de son infrastructure intellectuelle » et, d'autre part, « la réorganisation de son infrastructure opérationnelle ». Pour Gilles Barouch et Hervé Chavas derrière cette notion se trouvent les idées « d'efficacité administrative » ou encore de « motivation des personnels ». Pour le professeur Jacques Chevallier , les politiques de modernisation administrative « qui se sont développées (…) sous la pression des institutions financières internationales, sont sous-tendues par une volonté de transformation globale des principes d'organisation de l'Etat, caractérisée par les mêmes idées-forces : réduire le coup de fonctionnement des services administratifs ; privilégier la performance publique (…) ; assouplir les règles de gestion de la fonction publique (…) ». Enfin, pour d'autres encore, la modernisation de l'Etat passe par la mise en place d'un « Etat modeste » , ayant une capacité à innover, par l'amélioration de « la qualité de gestion dans tous les organes de l'administration », une administration créatrice et non pas exécutante, une administration où existe une « responsabilisation des fonctionnaires » , une administration citoyenne , c'est-à -dire définissant de nouvelles relations avec les usagers, respectueuse de leurs droits fondamentaux et permettant à ces derniers de participer à la décision.

Recension : la fonction critique de la sociologie vue par Luc Boltanski. Jean-Paul Nassaux

cerap — 2012-06-28T09:13:36Z

Que ce soit sur le plan social, du genre ou ethnique, il y a partout des dominés et des dominants. Boltanski entend dévoiler cette domination qui n'est pas directement observable et qui échappe le plus souvent aux acteurs. Une telle entreprise marque son parcours professionnel de sociologue et constitue l'objet de son dernier livre De la critique. Précis de sociologie de l'émancipation . Mais elle se heurte d'emblée à la question de la relation entre sociologie et critique sociale qui peut s'énoncer de la façon suivante : la sociologie, constituée sur le modèle des sciences, avec une orientation essentiellement descriptive, doit-elle être mise au service d'une critique de la société et, dans l'affirmative, comment doit-elle s'y prendre pour rendre compatibles description et critique ? Aussi, Boltanski entame-t-il son ouvrage en cherchant, à partir du concept de domination sociale, à clarifier la relation entre sociologie et critique. La sociologie, en tant qu'activité empirique, peut décrire différentes dimensions de la vie sociale et différentes formes de pouvoir sans viser nécessairement à les intégrer dans une totalité cohérente et même en cherchant, au contraire, à mettre en évidence la spécificité de chacune d'entre elles. Les théories de la domination dévoilent, quant à elles, les relations entre ces différentes dimensions afin de dégager la façon dont elles font système. Alors que la sociologie se donne pour objet des sociétés, les théories de la domination, en prenant appui sur les descriptions sociologiques, construisent un autre genre d'objet que Boltanski désigne comme des ordres sociaux. Elles sont de ce fait d'ordre métacritique, le terme de métacritique étant défini comme les constructions théoriques visant à dévoiler, dans leurs dimensions les plus générales, l'oppression, l'exploitation ou la domination, quelles que soient les modalités sous lesquelles elles se réalisent. Il convient de noter que, par rapport aux descriptions sociologiques qui se veulent conformes à la vulgate de la neutralité, les théories de la domination contiennent, par nature, des jugements critiques sur l'ordre social que l'analyste assume en son nom propre, abandonnant ainsi la prétention à la neutralité.

Boltanski salue l'apport de la sociologie critique de la domination de Pierre Bourdieu dans laquelle il voit l'entreprise la plus audacieuse jamais menée pour tenter de faire tenir dans une même construction théorique à la fois des exigences très contraignantes encadrant la pratique sociologique et des positions radicalement critiques. Néanmoins, il émet certaines objections à l'égard de la sociologie critique, objections qui expliquent les distances qu'il a prises avec celle-ci et qui l'ont amené à explorer une autre voie, celle d'une sociologie pragmatique de la critique. En effet, Boltanski considère que dans la sociologie critique, une asymétrie est creusée entre des acteurs dont on sous-estime ou ignore les capacités critiques et un sociologue capable de leur dévoiler la vérité de leur condition sociale. Or, cette asymétrie a semblé ne pas être confirmée par le travail de terrain et comporter le risque d'être récupérée – comme l'avait souligné Jacques Rancière- en faveur d'un nouveau genre d'idéalisme platonicien – le sociologue omniscient se substituant au sage philosophe dans l'ambition de guider la société (Rancière, 1983). La sociologie pragmatique de la critique fut créée dans les années 1980 en réaction à cette asymétrie. Elle ne mettait pas en cause les aspects critiques dans le paradigme de la sociologie critique, mais plutôt sa dimension descriptive, c'est-à -dire, proprement sociologique. La stratégie mise en oeuvre fut de retourner aux choses mêmes, d'observer, de décrire et d'interpréter des situations dans lesquelles les personnes se livrent à la critique, à savoir, les disputes. Envisagé de ce point de vue, le monde social n'apparaît pas comme le lieu d'une domination subie passivement et inconsciemment, mais bien comme un espace traversé par une multitude de disputes, de critiques, de désaccords et de tentatives pour réinstaurer localement des accords toujours fragiles. Un travail théorique destiné à modéliser l'activité des acteurs et les compétences mises en oeuvre dans le cours des disputes a accompagné une série de recherches de terrain.

Depuis une sociologie pragmatique de la critique, la position métacritique consistera donc à tirer parti du point de vue des acteurs, ce qui lui fera prendre appui sur leur sens moral et plus particulièrement sur leur sens ordinaire de la justice, pour rendre manifeste le décalage entre le monde social tel qu'il est et ce qu'il devrait être afin de satisfaire aux attentes morales des personnes. Une telle approche permet au sociologue de jeter sur le monde un regard normatif, sans que ce dernier ne soit orienté par ses a priori personnels ni par l'adoption d'une morale substantielle. Elle rencontre cependant un obstacle dans le sens de la réalité des acteurs sociaux. En effet, évaluant le caractère juste ou injuste de leur condition en rapprochant leur vie de celle de gens qui leur sont proches ou de de celle de leurs parents, les personnes ordinaires mettent rarement en question le cadre général dans lequel s'inscrivent les situations qui suscitent de leur part indignations et protestations. Boltanski remarque néanmoins que cette autorestriction réaliste des protestations ne se situe pas toujours au même niveau. Elle varie selon le degré auquel la réalité sociale parvient à faire croire à sa robustesse et à faire intérioriser par les acteurs leur impuissance à changer les formats d'épreuve. Cette robustesse est fonction de la capacité des instruments de totalisation et de représentation de ce qui est à recouvrir complètement le champ événementiel actuel et à donner des descriptions de ce qui arrive et pourrait advenir sous la forme d'un réseau de causalités reliant des entités et des forces. Mais l'ampleur du questionnement par rapport à la réalité sociale dépend aussi de la possibilité d'accès plus ou moins grande des acteurs à des dispositifs pratiques et à des outils cognitifs leur permettant de rompre leur isolement en rapprochant les situations. L'autorestriction réaliste des protestations sera donc maximale dans les situations sociales atomisées où chacun ne peut compter que sur ses propres forces, mais elle diminuera dans les périodes où l'action collective semble possible et particulièrement dans les situations exceptionnelles (révolutionnaire ou insurrectionnelle). La montée en généralité apparaît dès lors comme une condition nécessaire de réussite des protestations publiques. Poser la question de la domination revient donc, pour Boltanski, à s'interroger sur les conditions qui favorisent la fragmentation de ceux qui se trouvent dominés. Et l'un des objectifs premiers du travail d'émancipation que se propose la critique doit être de faire passer les dominés d'un état de fragmentation à un état collectif. Si, comme le montre le cas des Lumières, il convient, dans une étape initiale de détacher les acteurs de leurs anciennes appartenances collectives, en les déterminant comme individus autonomes, il faudra ensuite s'interroger sur la manière de préserver – voire de renforcer – l'autonomie, en composant avec la formation de collectifs d'un genre nouveau.

Boltanski met en évidence l'incertitude relative à ce qui est et à ce qui vaut qui imprègne la vie sociale. Latente dans les situations où, selon toute apparence, l'ordre règne, cette incertitude se manifeste vigoureusement dans les moments de dispute, quand les acteurs se délient des engagements pratiques qui maintenaient un cours d'action plus ou moins commun, coordonné autour de repères. La question de la relation entre ce qui se tient et ce qui se trouve frappé d'incertitude doit être abordée à partir des concepts de réalité et de monde. La réalité tend à se confondre à ce qui paraît se tenir en quelque sorte par sa seule force, c'est-à -dire, avec l'ordre. Elle se détache sur un fond appelé monde que Boltanski, reprenant la formule de Wittgenstein, définit comme “tout ce qui arrive” . Pour nous permettre de mieux saisir cette distinction entre la réalité et le monde, il établit une analogie avec la façon dont Franck Knight (Knight, 1985) aborde les notions de risque et d'incertitude. Du fait qu'il est probabilisable, le risque constitue un des instruments de construction de la réalité inventés au dix-huitième siècle, solidaire, comme l'a montré Michel Foucauld (Foucauld,2004), du mode de gouvernance libéral qui se met alors en place. Mais tout événement n'est pas maîtrisable dans la logique du risque, si bien qu'il demeure une part inconnue d'incertitude que Knight appelle incertitude “radicale” . Si l'on peut faire le projet de connaître et représenter la réalité, le dessein de décrire le monde, dans ce qui serait sa totalité, n'est à la portée de personne. Boltanski fait remarquer que la question de ce qui est ne peut pas faire l'objet d'une réponse individuelle. Particulièrement, quand la dispute devient explicite et s'étend, et qu'il importe de mettre un terme à des désaccords qui menacent de basculer dans la violence, l'expression d'un point de vue est insuffisante. Recourant à l'analyse développée par Olivier Cayla dans le domaine juridique, Boltanski souligne la nécessité d'instaurer “l'artifice d'un tiers” auquel est accordé “par convention” , la prérogative “d'avoir le dernier mot” , c'est-à -dire, le monopole de l'interprétation juste. Ce tiers se présente habituellement sous les apparences d'un personnage mais l'on n'attend guère de lui qu'il exprime sa position personnelle. Il doit devenir “un être sans corps” (Cayla, 1993). Cet “être sans corps” est évidemment l'institution. Il appartient donc aux institutions de dire et de confirmer ce qui importe, de fixer la référence. Cette opération implique l'établissement de types qui doivent être fixés et mémorisés d'une manière ou d'une autre (mémoires des anciens, codes juridiques écrits, rituels,…) et souvent stockés dans des définitions. Les institutions ne doivent pas être confondues avec deux autres types d'activités qui désignent les moyens dont les institutions doivent être dotées pour pouvoir agir concrètement : d'une part, les administrations, qui assurent des fonctions de police, d'autre part, les organisations, chargées de fonctions de coordination.

La dénonciation du pouvoir des institutions en y voyant, comme le fait Pierre Bourdieu, la manifestation d'une violence symbolique, présuppose la nécessité de la critique. Si les institutions sont nécessaires, elles sont aussi fragiles. Cette fragilité tient en premier lieu à leur fondement. Mais Boltanski s'attarde davantage à un autre facteur de cette fragilité qui est celui de leur incarnation dans des porte-parole. Il relève que si seul un être sans corp peut échapper à la contrainte du point de vue, cet être ne peut s'exprimer que par l'intermédiaire de porte-parole qui sont eux-mêmes des êtres de chair et d'os, comme le sont, par exemple, des magistrats ou des professeurs. Pour mettre l'accent sur le fait que ces porte-parole s'expriment au nom d'une institution, ils se voient souvent dotés de marques symboliques – uniformes, tournures rhétoriques imposées… Il n'en reste pas moins qu'aucun signe symbolique ne peut garantir qu'ils ne se trompent pas et qu'ils incarnent bien l'institution et non eux-mêmes. On fait donc confiance à l'institution tout en sachant qu'elles ne sont que des fictions, que seuls sont réels les hommes qui les incarnent. Boltanski pointe ainsi une tension qui est inscrite dans la vie sociale commune – croyance dans l'institution et critique de l'institution – qu'il nomme la contradiction herméneutique. Celle-ci pourrait être interprétée comme s'il s'agissait d'une conséquence fatale de tout ordre politique, nécessairement tiraillé entre le caractère nécessaire des institutions et la possibilité inévitable de la critique. Elle se manifeste sous des formes spécifiques et s'articule à des modes de gouvernement qui sont inégalement agressifs si on les considère sous le rapport des effets de domination qu'ils permettent. Boltanski désigne ainsi par le terme de “régime politique” les arrangements qui, constitutifs de différentes sociétés historiques, s'établissent autour de la contradiction herméneutique, à la fois pour l'incarner sous différentes formes et pour la dissimuler. Si l'on est tenté de caractériser la modernité par l'accroissement progressif de la place laissée à la critique, le développement de l'intensité et de la visibilité de celle-ci s'est accompagné d'une limitation considérable de son champ d'application. En effet, la tâche de statuer sur ce qui est et de le confirmer continuellement avait fait l'objet, selon les termes de Bruno Latour, d'un “grand partage” qui l'a distribuée entre les institutions scientifiques et politiques selon qu'étaient envisagés des faits relevant de la nature ou de la vie sociale des collectifs (Latour,1991). Or, le pouvoir accordé à la science s'est continuellement étendu, intégrant des faits attribués à la science et arrachés à la politique. La science a mis son point d'honneur à faire de la critique son principal instrument de connaissance. Mais, de ce fait, la critique se voyait soustraite au plus grand nombre pour être déposée dans les seules mains des scientifiques. Dans un tel contexte, l'arrivée des sciences sociales et, au premier chef, l'économie, a eu pour conséquence de modifier considérablement le compromis instauré entre la science et la politique en réduisant encore le champ de cette dernière. Pour Boltanski, on peut voir un véritable changement de régime et un nouveau mode de domination dans ce glissement d'une définition de la politique fondée sur un compromis entre, d'un côté, des représentants du peuple investis du rôle de porte-parole et, de l'autre, des experts se réclamant de l'autorité de la science vers une définition de la politique presqu'entièrement subordonnée au pouvoir d'expertise.

Il faut distinguer différents types de domination. On peut identifier des effets de domination simple dans deux types de situation : d'abord, quand les personnes sont partiellement ou complètement privées des libertés élémentaires et quand de profondes asymétries sont maintenues ou créées en mettant en oeuvre une violence directe, bien que non exclusivement physique ; ensuite, dans des cas de figure moins extrêmes où le maintien d'une orthodoxie est obtenue par les moyens d'une violence visant à étouffer la critique. Dans un mode de domination simple, les instances de confirmation sont obsessionnellement orientées vers le maintien d'une réalité toute faite, refusant tout changement. Cela va évidemment de pair avec l'écrasement de la critique. Mais il existe également des effets de domination complexe mieux ajustés aux sociétés capitalistes contemporaines qui se définissent par le fait de rejeter l'idée même de domination et évitent autant que faire se peut de recourir à la répression –du moins de façon visible. Cette forme de domination reconnaît la validité de la critique mais, en incorporant celle-ci, lui offre moins de prise qu'un régime répressif. Le changement n'est pas entravé pour maintenir coûte que coûte une orthodoxie mais, au contraire, valorisé et orienté. Boltanski revient à un article qu'il a écrit il y a une trentaine d'années avec Pierre Bourdieu (Bourdieu et Boltanski, 1976) présentant une analyse de la littérature produite par les élites politiques et économiques alors au pouvoir. Le coeur de l'argumentation développé dans ces écrits était qu'il fallait vouloir le changement parce qu'il était inévitable. Boltanski relève que ce rapprochement de la volonté et de la nécessité – que l'on a souvent associé aux régimes totalitaires se réclamant d'une philosophie déterministe de l'histoire – constitue un lieu commun des modes de gouvernance du capitalisme avancé. Le même type de rhétorique s'est retrouvé dans une analyse que Boltanski a réalisée vingt ans plus tard avec Eve Chiapello (Boltanski et Chiapello, 1999). Dans un régime de domination complexe (ou gestionnaire), la volonté dont les porte-parole des institutions se font l'expression se présente comme n'étant rien d'autre que la volonté du monde lui-même dans la représentation nécessairement modifiée qu'offrent les experts. La critique se trouve absorbée dans les dispositifs de domination où elle est réinterprétée dans les formes qui lui ont été données dans les instances scientifiques et techniques qui servent de répondant aux institutions. Elle entre alors dans des querelles entre expertise et contre-expertise où cette dernière est nécessairement dominée. Cette façon de maîtriser la critique en l'incorporant est renforcée par le fait que la domination par le changement se réclame elle-même de la critique dont elle prive ceux qui voudraient s'opposer à elle, mais d'une critique interne, à l'image des disputes scientifiques. Or, souligne Boltanski, ce qui caractérise ces “disputes d'experts” , c'est précisément qu'on s'y accorde sur l'essentiel et ne s'y oppose que sur des points à la marge. Dès lors, un mode de domination de ce genre se prête mieux que tout autre au travail de dissimulation de la contradiction herméneutique.

Cependant, une tension demeure dans les “démocraties-capitalistes” où règne ce type de domination. Elle tient au fait que ces sociétés ne peuvent complètement liquider les formes héritées du passé – qu'elles soient d'inspiration libérale ou, comme c'est le cas en France, marquées par l'interprétation jacobine du rousseauisme – qui soutiennent l'Etat-nation. En effet, le mode de domination décrit ci-dessus s'est forgé dans le laboratoire du management – ce qui, observe Boltanski, rend compte du lien étroit qu'il entretient avec le développement du capitalisme. Mis d'abord en oeuvre dans le gouvernement de l'entreprise, il a ensuite été implanté dans l'Etat. Celui-ci a dès lors été considéré au même titre que l'entreprise, comme une organisation visant à gérer un ensemble de ressources de façon à en extraire un profit, sous contrainte de concurrence avec d'autres organisations du même genre. Mais un tel renversement de tendance pose la question de l'articulation entre ces deux instruments possibles de domination que sont l'Etat et l'entreprise, qui doivent faire face à des contraintes différentes. Ainsi, l'entreprise réclame à juste titre, dans la logique capitaliste qui est la sienne, la liberté de contrôler les principaux paramètres dont dépend la détermination du profit, notamment ses flux d'entrée et de sortie, en marchandises mais aussi en travailleurs. Elle constitue une forme d'organisation qui doit pouvoir s'affranchir des contraintes territoriales et de durée. A l'inverse, l'Etat ne peut se soustraire à de telles contraintes. Il lui revient d'assurer la sécurité d'une population distribuée sur un territoire, ce qui l'a amené, sous la pression des luttes sociales, à multiplier les formes de prise en charge de cette population de citoyens, mais aussi à accroître le niveau de contrôle et de contrainte étatiques à son égard.

Les réseaux délocalisés et les dispositifs complexes sur lesquels prend appui un mode de domination gestionnaire peuvent donner l'image d'un pouvoir qui serait devenu systémique au sens où il n'appartiendrait plus à personne, dont le contrôle échapperait partiellement à chacun des acteurs pris isolément. Boltanski s'interroge donc sur l'existence d'une classe dominante dans un tel contexte. Constatant que le critère de la propriété des moyens de production tout autant que celui des affinités et de la culture classique commune, avancé par Pierre Bourdieu, ne sont plus utilisables, il observe cependant que les nouvelles élites opérant aux quatre coins de l'univers partagent une culture internationale qui s'enracine dans l'économie et surtout dans les disciplines du management. Pour ces responsables, si les règles sont nécessaires et doivent officiellement s'appliquer à tous, il leur appartient de pouvoir les détourner, les contourner et les changer au nom de l'efficacité. Une telle latitude ne peut cependant pas être rendue publique ni donnée en partage à ceux qui ne sont pas responsables, parce que tout le monde se sentirait alors autorisé à tourner les règles et cela conduirait à l'anarchie. Dès lors, note Boltanski, appartenir à la classe dirigeante, c'est d'abord être convaincu que l'on peut transgresser la lettre de la règle, sans en trahir l'esprit.

Boltanski indique que la différence entre réalité et monde est sous-jacente à “l'entreprise grandiose menée par Cornélius Castoriadis” . Même si elles sont posées de façon différente, il n'est pas inutile de mettre en rapport les deux approches. Retournant à ce qui est pour lui le point de départ de notre questionnement politique, à savoir la Grèce antique, Castoriadis met en relief l'opposition qui y fut établie entre chaos et cosmos. Il rappelle la vision grecque du désordre initial le plus total avant que l'ordre – le cosmos – ne fut créé. Mais, précise Castoriadis, “aux “racines de l'univers” , au-delà du paysage familier, le chaos règne toujours souverain” . Pour lui, cette dualité conditionne la création de la philosophie et de la politique. En effet, si l'univers était totalement ordonné, il n'y aurait pas la moindre philosophie, mais seulement un système de savoir unique et définitif. Et si le monde était pur chaos, il n'y aurait aucune possibilité de penser. D'autre part, un univers humain parfaitement ordonné, soit de l'extérieur, soit par son activité spontanée (par exemple, “la main invisible” ) ne laisserait aucune place à la pensée politique ni aucun champ ouvert à l'action politique. Et si les êtres humains ne pouvaient créer quelque ordre pour eux-mêmes en posant des lois, il n'y aurait aucune possibilité d'action politique, instituante. Castoriadis met en cause ce qu'il appelle l'ontologie unitaire, à savoir, le postulat opératoire qui a “empoisonné” la philosophie politique depuis Platon jusqu'au libéralisme moderne et au marxisme, selon lequel il y aurait un ordre total et “rationnel” du monde et, de ce fait, un ordre des affaires humaines lié à cet ordre du monde. Or, remarque-t-il, si une connaissance sûre et totale du domaine humain (epistèmè) était possible, la politique prendrait immédiatement fin et la démocratie serait tout à la fois impossible et absurde, car elle suppose que tous les citoyens ont la possibilité d'atteindre une doxa correcte mais aussi que personne ne possède une epistèmè des choses politiques (Castoriadis, 1986).

Un tel éclairage recoupe les considérations de Boltanski sur la domination complexe qui réduit le champ d'action de la politique en subordonnant celle-ci au pouvoir d'expertise. Cette évolution est inquiétante et va au-delà d'un changement de régime ou de mode de domination. Comme l'avait pressenti Castoriadis, c'est un véritable retour à l'hétéronomie qui s'est enclenché et la capacité à remettre en cause l'ordre institué qui se trouve menacée. Une nouvelle clôture, parée des atours de la science, est aujourd'hui érigée pour enfermer la critique. Castoriadis ne se résignait cependant pas au désespoir. Il décelait en effet “des signes de résistance, des gens qui luttent ici et là , (…) des livres importants qui paraissent” . Il repérait “dans le courrier adressés au Monde, par exemple, (…) des lettres exprimant des points de vue tout à fait sains et critiques” . Sans se prononcer sur le fait de savoir si tout cela suffirait pour inverser la situation, il invitait “ceux qui ont conscience de la gravité de ces questions” à “faire tout ce qui est en leur pouvoir – qu'il s'agisse de la parole, de l'écrit ou simplement de leur attitude à l'endroit qu'ils occupent – pour que les gens se réveillent de leur léthargie contemporaine et commencent à agir dans le sens de la liberté” (Castoriadis, 1996). Visiblement Boltanski agit en ce sens et on ne peut que l'approuver quand il assigne à la sociologie la tâche de renforcer le pouvoir de la critique.

Bibliographie

L. BOLTANSKI, De la critique. Précis de sociologie de l'émancipation, Paris, Gallimard, 2009.
L. BOLTANSKI et E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.
P. BOURDIEU et L. BOLTANSKI, “La production de l'idéologie dominante” , Actes de la recherche en sciences sociales, vol.2, n°2, 1976.
C. CASTORIADIS, Les carrefours du labyrinthe, II. Domaines de l'homme, Paris, seuil, 1986.
C. CASTORIADIS, Les carrefours du labyrinthe, IV. La montée de l'insignifiance, Paris, Seuil, 1996.
O. CAYLA, “Les deux figures du juge” , Le Débat, n°74, mars- avril 1993.
M. FOUCAULD, Sécurité, territoire, population. Cours du Collège de France (1977-1978), Paris, Hautes Etudes/Gallimard/Seuil, 2004.
F. KNIGHT, Risk, Uncertainty and Profit, Chicago, University of Chicago Press, 1985 (1921).
B. LATOUR, Nous n'avons jamais été modernes. Essai d'anthropologie symétrique, Paris, La Découverte, 1991.
J. RANCIERE, Le Phiolosophe et ses pauvres, Paris, Flammarion, 2007 (1983).

Introduction. Luc Wilkin et Benoît Bernard

cerap — 2012-05-02T10:26:33Z

Version électronique sur revues.org

Déjà , le numéro 17 de Pyramides – premier des volumes consacrés aux réformes de l'administration vues d'en bas – avait mis en exergue le flux ininterrompu des réformes au sein de la fonction publique dans de nombreux pays tout au long de ces dernières décennies. Le constat est bien connu. Il implique toutefois des réflexions à portée plus générales et transversales lorsqu'on le pose dans le cadre d'une comparaison internationale. Ce numéro de Pyramides se veut, en effet, une mise en relief des réformes par l'observation de différents cas dans quelques pays de la francophonie : la République Démocratique du Congo, la France, le Québec, le Maroc et la Suisse.

Jacques Chevallier (« Les orientations nouvelles des politiques de réforme administrative en France ») dresse un bilan mitigé des multiples réformes administratives qui se sont succédées en France, que ce soit en termes de finalités, de stratégies mises en œuvre pour les promouvoir et leur donner vie, de contenus ou de réception par ceux auxquelles elles s'adressent (au premier rang desquels, les fonctionnaires eux-mêmes et les usagers des services publics). Et l'auteur de montrer le décalage entre une vue par le haut donnant à voir une dynamique de réformes spectaculaire et une vue par le bas, marquée par une mise en application différenciée, des réticences, de fortes défiances se muant parfois en résistance active ainsi que par les héritages d'un modèle administratif qu'une longue histoire a contribué à forger.

Sylvie Trosa (« L'administration est-elle un acteur de la modernisation ? ») poursuit la réflexion sur le cas français à partir de la mise en évidence de la succession et de l'empilement des réformes et des outils censés soutenir celles-ci : les multiples discours sur la qualité, le contrôle de gestion, les tableaux de bord, les audits de modernisation, etc. Autant d'outils introduits très (trop) rapidement sans qu'il soit possible de discerner une continuité dans les démarches et qui, in fine, font obstacle à tout processus d'appropriation par ceux qui sont tenus de les mettre en œuvre. La focalisation sur les outils, l'absence d'analyse approfondie sur les conditions de mobilisation et leur déconnexion des finalités poursuivies aggravent les difficultés à mettre en place une véritable démarche d'apprentissage et, donc, de mise en mouvement des services. Au-delà de ces constats, l'auteure suggère une série de pistes de réponses à la question de l'équilibre entre injonctions venues du haut et mise en œuvre par les services en contact direct avec les usagers.

Yves Emery se livre lui aussi à un exercice de bilan pour le cas suisse (« Les réformes de l'administration publique en Suisse »). Selon l'auteur, les principes et les outils du management semblent connaître une large diffusion au sein de l'administration suisse et, même si le bilan est en demi-teintes, il convient désormais de parler de gestion publique tout court plutôt que de Nouvelle Gestion Publique (NGP). Se renforcent toutefois des enjeux tels que l'articulation des cultures (classique et moderne), l'évitement des cloisonnements, le pilotage de l'action publique ou encore une redéfinition des rapports entre politique et administration. Ce thème est d'ailleurs développé dans trois autres articles de ce numéro.

Dans le cas québécois, Isabelle Fortier (« Expérience des réformes et transformation de l'ethos de service public dans l'administration publique québécoise ») soulève à son tour la question et nous fait part des ambiguïtés vécues par les gestionnaires des organisations publiques tenus d'être les porteurs du changement auprès de leurs collaborateurs, d'être créatifs et disposés à prendre des risques tout en répondant aux volontés politiques venues d'en haut et aux groupes sociaux avec lesquels ils sont en contact direct. Parmi ces ambiguïtés, on distinguera le paradoxe de l'imputabilité (plus d'autonomie mais plus de reddition de compte) ou la contraction des effectifs (faire plus avec moins). Et l'auteure de montrer que ces réformes et leurs implications en termes de stratégies d'adaptation parfois douloureuses (démobilisation, sentiment de perte d'expertise, dévalorisation de l'action, …) se joue également très concrètement, sur le terrain, l'enjeu du maintien de l'éthos professionnelle des fonctionnaires.

Sémir Al Wardi (« L'autonomie polynésienne vue de l'administration ») analyse, du point de vue des acteurs de l'administration, les conséquences des importantes réformes de celle-ci qui se sont succédées au fil des dernières années en Polynésie française. Il dépeint un contexte dans lequel la question de la mise en œuvre de l'autonomie de ce territoire se trouve sans cesse posée en raison de facteurs divers (éloignement géographique, diversité des ethnies, culture propre, réglementations particulières, …). L'auteur nous livre dès lors l'image d'une administration territoriale jeune marquée par une décentralisation interne forte mais en l'absence d'une administration centrale régulatrice, au prise avec une forte politisation des mandats (clientélisme, importance des relations familiales, …), une instabilité politique qui ne favorise pas la continuité du service public et, plus généralement, manquant de moyens humains, techniques et normatifs. C'est donc également la question de la recherche d'un équilibre entre la sphère politique et la sphère administrative qui se trouve à nouveau posée.

Jéthro Kombo Yetilo (« La sous-administration territoriale en République Démocratique du Congo. Etats des lieux et perspectives ») se livre à l'analyse critique de la loi (promulguée en 2008) destinée à servir de cadre de référence à la composition, l'organisation et le fonctionnement des entités territoriales décentralisées en République Démocratique du Congo, pays qui a également connu ces dernières années de nombreuses réformes administratives. Après avoir mis en évidence les carences des lois antérieures (découpe en zones territoriales inadaptées à la superficie du pays et à l'état des moyens de communication, la centralisation de la gestion du personnel de l'Etat en déphasage avec les besoins locaux, l'absence chronique de ressources budgétaires suffisantes, le poids des coutumes en regard des normes légales, etc.), l'auteur suggère que la nouvelle législation en liant, dans un même système, l'administration territoriale et la gestion locale des ressources économiques, techniques et humaines est de nature à porter remède à la sous-administration chronique du pays.

Malik Boumediene (« La question de la modernisation de l'Etat dans le monde arabe : l'exemple du Maroc ») retrace les grands axes de la modernisation annoncée de l'Etat marocain. Dans ce pays, comme dans d'autres, ceux-ci se déclinent en termes de processus de décentralisation / déconcentration, d'équilibrage entre pouvoirs constitutionnels et pouvoir exécutif, de mise en œuvre de règles nouvelles visant à une meilleure gouvernance financière et, plus généralement, d'une place plus prééminente du citoyen dans l'action administrative. Entre les résolutions affichées et l'observation des réalités du terrain, l'auteur relève un ensemble d'écarts qui méritent, à ces yeux, réflexions et actions. La place du citoyen demeure largement fragile en raison du phénomène de la corruption qui reste endémique, de l'absence de transmission d'informations transparentes sur l'usage des ressources budgétaires et le constat d'une bureaucratie toujours aussi lourde, lente, opaque et peuplée de personnels peu compétents, que ce soit dans le domaine des affaires civiles quotidiennes que dans celui des transactions commerciales. Le processus de décentralisation des pouvoirs n'apparaît pas comme plus abouti faute de capacités de gestion locales et de l'inexistence de circuits de délégation dans de nombreux domaines entre instances centrales et territoriales.

Avec le texte de Florence Descamps (« Une expérience de réforme administrative d'en bas en France : les commissions tripartites de 1933 ou la première tentative de cogestion administrative au ministère des Finances »), le lecteur est invité à un retour en France et à un éclairage historique sur les réformes administratives dans le contexte des années trente marqué par une crise budgétaire et financière qui conduit le gouvernement français à réduire le train de vie de l'Etat. L'auteure relate la genèse de l'apparition de commissions tripartites regroupant des représentants du personnel (syndicats professionnels), de l'administration (la « hiérarchie ») ainsi que des usagers. Elle analyse leur fonctionnement au sein du ministère des Finances français où ont œuvré pas moins de quinze commissions chargées de proposer des économies à réaliser par le biais de mesures diverses (réduction de dépenses de personnel, de matériel de dépenses spéciales liées aux frais de représentation mais également mesures de réduction des dépenses par une meilleure organisation du travail, une répartition des tâches améliorée, le regroupement de services, etc.). L'examen des méthodes de travail de ces diverses instances et des propositions auxquelles elles ont abouti permet de tirer un bilan de cette expérience (par le bas) qui sera relativement brève et laissera la place à d'autres réformes administratives mises en œuvre selon d'autres modalités (par le haut).

Comme il se doit, il n'est pas possible d'imaginer des instruments de gestion sans statistiques. C'est le rôle des statisticiens dans l'exercice de définition et de calcul des indicateurs de gestion qui fait précisément l'objet des analyses d'Etienne Penissat (« Des statistiques sans statisticiens ? Politique des « indicateurs de la Lolf » et enjeux statistiques. Le cas du Ministère du Travail et de l'Emploi »). Il met en évidence les débats critiques (organisés, notamment, par l'intermédiaire d'associations et de syndicats professionnels) qui ont entouré la question des indicateurs à l'occasion de la mise en place de la Lolf, débats qui concernent le jugement de pertinence de ces derniers, leur objectivité, leur caractère technocratique et, plus généralement, les liens qui se tissent entre politique et statistique. L'auteur rend ensuite compte d'une enquête ethnographique en cours au sein de la direction d'étude et de statistique du ministère du Travail et de l'Emploi qui le conduit à observer une marginalisation des statisticiens dans la conception des indicateurs.

Claude Rochet, Olivier Keramidas, Bruno Tiberghien, Philippe Agopian et Catherine Paris-Laporte (« Management des services publics et pilotage de la performance : vision en contre-plongée de la loi d'orientation sur les lois de finance ») rendent compte d'une recherche-action menée au sein des Services Départementaux d'Incendies et de Secours des Bouches-du-Rhône en France dans le contexte de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. Les auteurs, issus à la fois du monde de la recherche en management public et du terrain de la lutte contre les incendies, présentent la synthèse de la démarche méthodologique utilisée pour la mise au point d'indicateurs de toutes natures répondant aux besoins de pilotage de la performance des services départementaux. Alliant résultats de recherches universitaires et participation intensive des parties prenantes, ils proposent aux lecteurs une démarche qui permet de poser les conditions d'un meilleur partage des connaissances et des expériences et, au-delà , l'innovation organisationnelle par la recherche.

En retraçant l'histoire récente de la création de l'agence nationale pour la rénovation urbaine en France (« De l'analyse des réformes par le bas : le cas de la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine »), Bertrand Dépigny nous livre une analyse de l'évolution de l'action publique dans le domaine de la politique de la ville et, plus particulièrement, dans celui de la rénovation urbaine. Lui aussi met en lumière les ambiguïtés des relations politico-administratives. Les agences sont certes de vecteurs de changement mais, faisant écho à la stabilité constatée par David Giauque, Fabien Resenterra et Michaël Siggen, Bertrand Dépigny (voir ci-dessous), il montre combien les mécanismes bureaucratiques réapparaissent de manière presque inéluctable.

Traitant du cas suisse, David Giauque, Fabien Resenterra et Michaël Siggen (« Trois cantons suisses face aux réformes. Une impossible séparation entre sphères politiques et administrative ») constatent une stabilité dans la dynamique des rapports entre politique et administration. Ces deux sphères sont-elles, en fin de compte, séparables ? En contre-pied des principes de la NGP et des réformes qui en sont inspirées, les auteurs démontent une série d'hypothèses en la matière et témoignent d'un maintien des relations de dépendance réciproque entre les deux sphères : cette séparation entre monde politique et de l'administration ne semble ainsi ni réalisé ni d'ailleurs souhaité.

A vocation comparative, ce numéro de Pyramides comporte les textes d'interventions faites au colloque sur les « Réformes de l'administration vues d'en bas » tenu en mai dernier et s'inscrit dans une perspective internationale.

La prochaine livraison de la revue poursuivra en grande partie la réflexion mais, cette fois, dans le contexte d'un retour sur dix années de réformes en Belgique. Qu'est-il, en effet, après une décennie d'expériences et de péripéties diverses, advenu de la Réforme Copernic ? Quel bilan peut-on en tirer non seulement en regard des ambitions affichées au départ mais également pour l'avenir des réformes qui, immanquablement, sont à venir ? Comment mettre en perspective cette réforme en regard de la rhétorique du nouveau management public ? Autant de questions auxquelles tenteront de répondre, dans la ligne éditoriale qui est celle de Pyramides, des acteurs de terrain et des observateurs extérieurs.

Trois cantons suisses face aux réformes. Une impossible séparation entre sphères politique et administrative. David Giauque, Fabien Resenterra et Michaël Siggen

cerap — 2010-06-24T08:19:58Z

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Résumé

Sur la base d'une enquête quantitative et qualitative auprès des hauts fonctionnaires et membres du Gouvernement des cantons du Valais, du Jura et de Neuchâtel, le présent article vise à tester l'hypothèse selon laquelle les réformes inspirées des principes de la nouvelle gestion publique conduisent à la redéfinition des relations entre acteurs politiques et administratifs. Autrement dit, l'introduction des réformes permettrait de séparer plus strictement les activités stratégiques des activités opérationnelles. Or, les constats que nous tirons de nos investigations rendent compte d'une certaine « stabilité » des relations politico-administratives, au-delà des différences constatées dans les stratégies de modernisation menées dans les trois entités cantonales. Des facteurs institutionnels, mais également politiques, peuvent expliquer cette stabilité. De sorte que nos résultats remettent en question la faisabilité et la légitimité d'une séparation entre sphères politique et administrative à un niveau de gouvernance cantonal en Suisse.

De l'analyse des réformes par le bas : le cas de la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Bertrand Dépigny

cerap — 2010-06-24T08:17:59Z

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Résumé

Depuis une vingtaine d'années, les administrations se sont retrouvées au centre de dynamiques réformatrices dont les caractéristiques varient en fonction des États. En France, le secteur de la politique de la ville et de la rénovation urbaine témoigne d'une évolution de ses structures administratives. La création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine nous interroge non seulement sur l'appropriation de nouveaux savoirs, mais aussi sur leur incorporation dans de nouvelles structures administratives. Quelle(s) catégorie(s) de savoirs et de références idéologiques peut-on repérer dans le processus de création de cette agence ? Comment les acteurs de la politique de rénovation urbaine se positionnent-ils par rapport aux nouvelles pratiques définies ? En quoi la création de l'Agence nous renseigne-t-elle sur les conditions du changement dans l'action publique ? Notre intervention tentera d'apporter des éléments de réponse à ces questions en s'appuyant sur les premiers résultats d'un des terrains d'enquête de notre travail de thèse.

Management des services publics et pilotage de la performance : vision en contre-plongée de la loi d'orientation sur les lois de finances. Claude Rochet, Olivier Keramidas, Bruno Tiberghien, Philippe Agopian et Catherine Paris-Laporte

cerap — 2010-06-24T08:16:04Z

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Résumé

Cette contribution rend compte d'une recherche-action orientée vers la construction d'un système de pilotage visant à concilier management stratégique et management opérationnel. Impulsée par la nécessité d'objectiver les processus et résultats à tous les niveaux de l'organisation, cette démarche découle à la fois d'effets de contexte (influence normative de la Loi Organique des Lois de Finances) et d'une volonté interne au Service Départemental d'Incendie et de Secours des Bouches-du-Rhône (SDIS 13). Afin de mener à bien la production des tableaux de bord multidimensionnels nécessaires à cette objectivation, le SDIS 13 s'est rapproché de l'Institut de Management Public et de Gouvernance Territoriale (IMPGT). L'expertise méthodologique ainsi apportée, alliée à un mode de production participatif, permet de poser les conditions de l'innovation par la recherche et d'un meilleur partage, à terme, des expériences et des connaissances.

Des statistiques sans statisticiens ? Politique des "indicateurs de la Lolf" et enjeux statistiques. Le cas du Ministère du Travail et de l'Emploi. Etienne Penissat

cerap — 2010-06-24T08:12:57Z

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Résumé

L'article se propose d'interroger les formes de participation des statisticiens publics à la fabrication des indicateurs statistiques de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) en France en prenant le cas du ministère du Travail et de l'Emploi. Proposant d'évaluer le budget de l'Etat à partir d'indicateurs statistiques, cette réforme participerait à la valorisation de la place des services statistiques ministériels dans la conception des objectifs et des indicateurs des politiques publiques. Je montrerai tout d'abord que la mise en place de cette réforme a suscité de vifs débats au sein de la statistique publique, une partie des statisticiens adoptant une posture critique vis-à -vis des indicateurs. A partir du cas de la fabrique des « indicateurs Lolf » au ministère de l'Emploi et du Travail, j'analyserai comment les statisticiens se sont vus marginalisés dans la conception de ceux-ci. Surtout j'expliquerai dans quelle mesure ces « politiques du chiffre » bouleversent et remettent en cause le modèle français de production statistique.

Une expérience de réforme administrative d'en bas en France : les commissions tripartites de 1933 ou la première tentative de cogestion administrative au ministère des Finances. Florence Descamps

cerap — 2010-06-24T08:10:41Z

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Résumé

L'installation puis l'aggravation de la crise budgétaire et financière dans les années trente conduisent le gouvernement à rechercher, dans la réduction du train de vie de l'Etat, dans les économies budgétaires et dans la rationalisation de l'administration, les solutions à cette crise. Pendant une courte période, un mouvement syndicaliste réformiste original, l'Etat Moderne, constitué majoritairement de fonctionnaires des services fiscaux, préconise la participation des fonctionnaires et des syndicats à la recherche des économies et à l'élaboration des mesures de réforme administrative. Le gouvernement de néo-cartel des Gauches, issu d‘une chambre radicale et radical-socialiste tout juste élue en 1932, accepte l'expérience et en 1933, sont constituées dans chaque ministère et dans chaque direction centrale des « commissions tripartites » (usagers, représentants de l'administration et représentants des syndicats) chargées d‘élaborer un programme d‘économies et de réforme administrative. C'est cette expérience qu'il est proposé de relater et d‘analyser, en s'attachant au cas du ministère des Finances.

La sous-administration territoriale en République Démocratique du Congo. Etat des lieux et perspectives. Jéthro Kombo Yetilo

cerap — 2010-06-24T08:07:16Z

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Résumé

La RDC connaît une sous-administration devenue chronique et pathologique. Celle-ci est la conséquence de l'éloignement de l'Administration par rapport aux administrés ainsi que d'une mauvaise répartition géographique des effectifs dans l'Administration publique due à la centralisation de la gestion de la Fonction Publique. C'est pour sortir de cette sous-administration et promouvoir le développement des entités locales qu'une nouvelle loi a été promulguée en octobre 2008. Aussi cette étude constitue-t-elle à la fois une analyse critique de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées, et une contribution à la mise en œuvre d'une administration de proximité au service du développement.

L'autonomie polynésienne vue de l'administration. Sémir Al Wardi

cerap — 2010-06-24T08:05:10Z

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Résumé

La Polynésie française, collectivité de l'outre-mer français, a connu d'importantes réformes de l'administration. En effet, cette collectivité territoriale particulière a obtenu plusieurs statuts d'autonomie organisant un partage exceptionnel des compétences entre l'Etat et le pouvoir local. Avec les statuts d'autonomie de 1957, 1977, 1984, 1996 et 2004, les Polynésiens ont dû s'habituer aux nouvelles règles et symboles politiques. La construction d'un pouvoir passe, en effet, par la mise en place d'institutions se rapprochant de celles d'un Etat et parallèlement, de symboles politiques propres. C'est donc une administration jeune qui est à la recherche d'un équilibre entre le politique et l'administratif. Il est certain que les hommes politiques polynésiens ont été surtout absorbés par les revendications statutaires, par la nécessité d'obtenir de plus en plus de compétences, pour exister, pour être Soi, pour s'affirmer Autre, que des conséquences sur la réalité du terrain. C'est à cette réalité que l'administration est confrontée tous les jours dans ses relations avec les usagers. Le manque de moyens humains, techniques ou même normatifs est souvent mal vécu par des agents qui souhaitent un pouvoir politique doté d'une plus grande culture administrative.