Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique

Accueil du site - Ethique 2 - L’Administration générale des douanes et accises et l’éthique : l’individu au coeur du processus

L’Administration générale des douanes et accises a développé un plan pluriannuel dont l’objectif est d’affiner le niveau de perception éthique de ses membres et, d’une façon plus particulière, de minimiser le risque de corruption.

Cette politique spécifique s’est traduite dans des actions concrètes suite à la conjonction de plusieurs facteurs. Il convient avant tout de citer la Convention des Nations-Unies contre la corruption faite à New-York le 31 octobre 2003 (traduite en droit belge par la loi du 8 mai 2007).

Il est par ailleurs important, dans un deuxième temps, de citer l’influence positive de l’Organisation Mondiale des Douanes (O.M.D.), dont l’Administration belge des douanes et accises est membre, en matière de promotion de l’éthique et de la lutte contre la corruption.

L’éthique y constitue une matière transversale qui intervient dans tous les domaines techniques pour lesquels l’O.M.D. est compétente.

Enfin, certains cas présumés de corruption ont été détectés en 2007. Cette circonstance peut avoir des implications budgétaires très concrètes pour notre administration. Si en effet la non perception de droits d’entrée est causée par la fraude d’un agent, l’Etat membre est directement redevable des droits non perçus auprès de l’Union européenne .

Compte tenu des différents éléments précités, l’Administration générale des douanes et accises a estimé opportun de développer des outils concrets de gestion du risque de corruption.

La politique spécifique mise en œuvre consiste en :

- l’organisation d’une action de sensibilisation contre la corruption à l’attention de l’ensemble des agents de l’administration en partenariat avec les Universités de Gand et de Liège ;

- le développement en interne d’une journée de formation (intitulée formation « éthique »), à l’attention exclusive des fonctionnaires du niveau A, mettant l’accent sur 3 volets : le régime disciplinaire, le contrôle interne, le cadre déontologique ;

- la rédaction et la publication d’un Vademecum devant informer les agents des comportements adéquats à acquérir en cas de suspicion de corruption. Ce Vademecum a aussi pour effet d’instituer la notion de « personne de confiance ».

Action de sensibilisation contre la corruption :

Théorie sous-jacente

L’Administration générale des douanes et accises privilégie une démarche particulière, à savoir, la primauté de l’individu et sa capacité de décision dans le processus de corruption. C’est au niveau de l’individu et de son aptitude à refuser à participer à l’acte de corruption qu’il convient d’agir principalement pour éviter que le délit ne se commette.

C’est la raison pour laquelle, une action de sensibilisation singulière a été développée à l’attention de l’ensemble des membres de l’Administration des douanes et accises. La corruption est un délit de type économique et financier qui se départi de délits de droit commun plus « classiques » (meurtre, vol,…) en raison notamment des conditions d’exécution de celui-ci. Le délit de corruption est tout d’abord un délit, par nature, caché. Les protagonistes s’accordent à se lier par un pacte secret de corruption. Ils s’arrangent pour ne donner à leurs actes qu’une visibilité minimale. Les témoins ne sont pas légion. Sont seuls en principe concernés les deux acteurs principaux, à savoir le corrupteur et le corrompu.

Ensuite, le délit de corruption est souvent caractérisé par l’absence de victime directe, d’un tiers lésé susceptible de porter à la connaissance des autorités judiciaires les faits qui viennent d’être commis. En général, la seule victime est le corps social au sens large, lequel subit des conséquences diffuses des actes posés.

Ces deux facteurs ont un impact substantiel tant sur la découverte et la poursuite du délit de corruption que sur la sanction de celui-ci.

Quoi de plus efficace, dès lors, pour diminuer le risque de corruption, que d’éviter que celle-ci ne se commette plutôt que de focaliser exclusivement son attention sur la poursuite d’infractions déjà consommées.

C’est la raison pour laquelle les mesures de prévention sont privilégiées. Deux types de mesures préventives peuvent être envisagées : celles à développer au sein de l’organisation et celles mises en œuvre au niveau de l’individu.

Au niveau de l’organisation, la problématique peut-être abordée successivement en terme d’analyse et de gestion du risque.

Quelles que soient les mesures envisagées de manière positive au niveau de celle-ci pour limiter le risque de corruption (par exemple : travail en équipe, rotation du personnel etc…), ce dernier est toujours susceptible de survenir : le risque 0 n’existe pas. Il convient dès lors de concentrer son attention sur l’un des deux protagonistes du mécanisme dont il est question, à savoir le fonctionnaire, acteur clé du pacte de corruption. L’agent est en effet le dernier maillon de la chaîne, le seul qui en dernier ressort peut dire non à la corruption avant que celle-ci ne se consomme.

C’est l’individu qui, par la décision qu’il prend, ou le comportement qu’il adopte, emporte ou non la commission de l’acte. Il convient de responsabiliser à nouveau les personnes quant aux choix qu’elles posent.

Objectifs

L’objectif fondamental de la formation donnée est d’une part de sensibiliser les agents au phénomène et d’autre part de leur permettre d’acquérir les attitudes adéquates leur permettant de résister et de contrecarrer une proposition de corruption.

Cette sensibilisation est réalisée en définissant et en cadrant de manière claire et non ambigüe le phénomène tant d’un point de vue pratique que légal . Par ailleurs, les enjeux et les conséquences de la corruption sont exposés.

Les mécanismes intervenants dans le processus situationnel sont aussi expliqués tant du point de vue du corrupteur qu’en ce qui concerne les stratégies d’ordre psychologique mises en place par le corrompu pour se déculpabiliser de l’acte qu’il aura éventuellement posé (explicitation des théories du « désengagement moral » et de la « neutralisation »).

Enfin l’après-midi les participants sont invités à participer à des jeux de rôle mettant en scène des situations critiques. Ce mode d’apprentissage leur permet d’intégrer les concepts théoriques enseignés.

Cette journée de sensibilisation doit avoir pour effet de faire prendre conscience aux agents de la réalité concrète du phénomène, de mettre à leur disposition des outils et des réflexes leur permettant de diagnostiquer une situation potentiellement dangereuse et le cas échéant d’y répondre adéquatement.

Par cette action, l’Administration entend se conformer aux modèles éthiques qui sont de plus en plus fréquemment suggérés par les instruments et organismes internationaux. Si la diminution de la corruption (infraction de moyen) permet de limiter la commission d’actes criminels ou délictuels nuisibles au corps social, celle-ci évite aussi que des fonctionnaires ne se placent en partie à leur insu dans des situations qu’ils n’ont peut-être pas volontairement souhaitées

Enfin, en terme d’impact concret, l’Administration attend aussi de cette action de sensibilisation que les cas de fraude pour lesquels elle est directement redevable des droits d’entrée à l’Union européenne ne se reproduisent plus.

Mesurage – Impact analyse

Si les mesures préventives sont privilégiées, la question de la mesurabilité de leur efficacité peut immédiatement être soulevée vu qu’il est impossible d’établir ce qui n’apparaît pas (cf. les délits qui, alors qu’ils auraient pu l’être potentiellement, n’ont pas été commis grâce à l’implémentation des dites mesures). Il s’avère en effet très difficile de déterminer le lien de causalité entre, d’une part, les systèmes préventifs adoptés et, d’autre part, l’impact de ceux-ci. Ce questionnement consiste toutefois en un faux problème. En effet, s’il est possible de comptabiliser le nombre de délits de corruption poursuivis et sanctionnés afin de prétendre jauger l’efficacité des mesures répressives, il est par définition tout aussi impossible de déterminer les délits qui ont été commis et qui n’ont pas été découverts (la face cachée de l’iceberg).

Autrement dit, en terme de mesurabilité des effets, les mesures répressives ne sont pas plus performantes que les mesures préventives

Par conséquent, l’Administration générale des douanes et accises a prévu, dans le cadre de l’action de sensibilisation, de développer un outil permettant de déterminer l’impact de celle-ci sur la perception des valeurs par les agents qui y auront participé.

Concrètement, un questionnaire à choix multiples identique a été remis à chaque agent au début et à la fin de la journée de sensibilisation. Les participants ont été invités à répondre à celui-ci. Une première comparaison a dés lors pu être effectuée entre les réponses fournies en début et en fin de formation. Celle-ci a-t-elle modifié les réponses fournies en fin de journée.

Dans un second temps, un questionnaire distinct a été envoyé aux agents plusieurs mois après que ceux-ci aient suivi la formation.

Journée de formation « Ethique »

Un cours d’une journée a été dispensé exclusivement aux fonctionnaires du niveau A dans le courant du mois de mars 2010. Ce cours comportait 3 volets :

a. la circulaire n° 573 relative au cadre déontologique des agents de la fonction publique administrative fédérale (partie de la formation dispensée par un représentant du bureau d’éthique et de déontologie administrative - S.P.F. Budget -) ;

b. le régime disciplinaire (partie de la formation dispensée par un représentant du service P. & O.) ;

c. le contrôle interne (partie de la formation dispensée par un représentant du service d’audit).

VADEMECUM « La corruption : cadre réglementaire et administratif »

Un Vademecum a été rédigé.

Il doit constituer un outil concret pour les agents qui seraient confrontés à une situation de corruption.

Il doit permettre aux agents d’avoir une approche concrète du phénomène (signes de corruption) et de réagir adéquatement (rapports avec la hiérarchie, article 29 du Code d’instruction criminelle, personnes de confiance…).

Dans un premier temps, le texte cadre la corruption d’un point de vue réglementaire et ensuite, sensibilise le fonctionnaire sur la réalité des risques de survenance.

L’article 29 du Code d’instruction criminelle ainsi que les obligations qu’il emporte sont ensuite commentés.

Les personnes de confiance sont désignées. Leur mission est définie.

Dans un quatrième temps, les mesures administratives de protection de l’agent qui communiquerait les faits à l’autorité sont abordées.

Il est par ailleurs rappelé qu’en vertu du Statut des agents de l’Etat, les faits doivent aussi être communiqués à la hiérarchie.

Enfin la question de la dénonciation abusive est évoquée.