Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique

Accueil du site - Documents 2 - Approche comparative du rapport 2010 du Médiateur de la République française et du rapport 2010 du Médiateur fédéral en Belgique

Florence Daury

Rapport 2010 du Médiateur de la République française en pdf

Rapport 2010 du Médiateur fédéral en Belgique en pdf

En rendant public son rapport annuel 2010, Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République française, a suscité une couverture médiatique mettant en avant son diagnostic sévère sur les rapports entre l’administration et ses citoyens et sur la société française en général, allant jusqu’à considérer cette dernière en situation de burn-out. Dans le même temps en Belgique, les Médiateurs fédéraux belges, Catherine De Bruecker et Guido Schuermans qui agissent en collège, ont également publié leur rapport 2010. Il nous a donc paru intéressant de tenter une comparaison entre ces deux rapports, en gardant à l’esprit les différences importantes qui caractérisent ces deux institutions, aux objectifs pourtant similaires.

Tout d’abord, contrairement au rapport belge, le pessimisme qui interpelle à la lecture du rapport français, en particulier son éditorial, tient peut-être à la mission que s’est assignée l’Institution républicaine, à savoir, en plus d’identifier et tenter de corriger les défaillances administratives, de détecter les déviances de la société. Et de fait, Jean-Paul Delevoye (ancien Ministre UMP de la Fonction publique) pointe la tendance individualiste et consumériste du citoyen qui a perdu ses convictions, le sens de la solidarité, son engagement dans le collectif, que la crise économique exacerbe encore. La faute revient en partie à la classe politique, dont le travail est noyé sous les calculs électoraux. « Les ressorts citoyens sont usés par les comportements politiciens », dit en préambule le Médiateur de la République.

Le rapport belge ne déduit pas de son analyse des plaintes un quelconque mal sociétal ou une dérive politicienne. Il indique simplement : « Il est erroné de croire que le citoyen ne peut faire preuve de compréhension face aux difficultés rencontrées par l’administration », en précisant que « le citoyen attend toutefois d’être traité avec respect et maturité ».

Une comparaison entre les deux institutions doit être avant tout relativisée par les distinctions qui marquent leur structure et leur fonctionnement. Le Médiateur de la République [1] recouvre tout le territoire français et dispose, en plus de ses services centraux à Paris, d’un maillage serré de 286 délégués territoriaux bénévoles. Les médiateurs belges, qui disposent d’une équipe de 47 collaborateurs, ne traitent que des demandes qui relèvent des services publics fédéraux, tandis que d’autres services de médiation sont assurés au niveau régional, parfois au niveau local, ainsi que concernant des thématiques particulières (par exemple, le Service de médiation pour les télécommunications). L’accès à tous ces services sont regroupés sur le portail http://www.ombudsman.be (On relèvera la mise en œuvre récente du nouveau service de conciliation fiscale depuis le 1er juin 2010 au sein du service public fédéral des finances).

En outre, une distinction fondamentale doit être établie sur le plan des compétences. Dans la Loi belge du 22 mars 1995 instaurant des Médiateurs fédéraux, l’article 1 définit ainsi leur mission :

« Il y a deux médiateurs fédéraux, l’un francophone, l’autre néerlandophone, qui ont pour mission : 1) d’examiner les réclamations relatives au fonctionnement des autorités administratives fédérales ; 2) de mener, à la demande de la Chambre des représentants, toute investigation sur le fonctionnement des services administratifs fédéraux qu’elle désigne ; 3) en se basant sur les constatations faites à l’occasion de l’exécution des missions visées aux 1° et 2°, de formuler des recommandations et de faire rapport sur le fonctionnement des autorités administratives, conformément aux articles 14, alinéa 3 et 15, alinéa 1er . »

En Belgique, les Médiateurs disposent de pouvoirs d’instruction leur permettant de faire toute constatation sur place, se faire communiquer tous les documents et renseignements qu’ils estiment nécessaires et entendre toutes les personnes concernées. Ils disposent aussi du pouvoir d’enjoindre aux autorités avec lesquelles ils traitent de répondre à leurs demandes dans un certain délai. Les Médiateurs fédéraux sont donc à même de forcer l’administration à dévoiler l’intégralité des aspects de la procédure ayant abouti à la prise de décision. D’autre part, ils possèdent un pouvoir de conciliation, qui « peut prendre la forme tantôt de recommandations, tantôt d’une véritable médiation » [2]. Par contre, les Médiateurs fédéraux n’ont aucun pouvoir d’initiative. Cela signifie que leur Institution ne peut pas traiter un dysfonctionnement si celui-ci ne relève pas d’une plainte introduite par un citoyen ou d’un rapport d’investigation sollicité par la Chambre. D’autre part, il n’y a pas de procédure de suivi pour favoriser la transparence sur la suite réservée par l’administration aux recommandations produites par les Médiateurs. Enfin, ils sont tenus de suspendre l’examen d’une réclamation en cas de recours juridictionnel ou administratif. Certaines voix plaident pour que l’intervention des Médiateurs et l’introduction d’un recours puissent être menés simultanément. En France, par exemple, un réclamant, qui a déjà saisi la justice d’un conflit avec une administration, peut dans le même temps s’adresser au Médiateur de la République. Celui-ci peut user alors de persuasion pour que soit trouvé un règlement à l’amiable du différend.

En comparaison avec la Belgique, et pour la question du suivi des recommandations, l’article 9 de la loi du 03 janvier 1973 qui institue un Médiateur de la République précise : « Le Médiateur de la République est informé de la suite donnée à ses interventions. A défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu’il a fixé, il peut rendre publiques ses recommandations et ses propositions. L’organisme mis en cause peut rendre publique la réponse faite et, le cas échéant, la décision prise à la suite de la démarche faite par le Médiateur de la République ». En 2009, le rapport du Médiateur français rendait compte des difficultés parfois rencontrées devant l’absence de réponse des administrations interrogées. Bien que la situation ait évolué en 2010 dans les délais et la qualité des réponses apportées, l’insuffisance de réactivité pose encore problème. Dans son rapport 2010, le Médiateur de la République explique qu’il est conduit à rappeler trop souvent à l’administration les pouvoirs qui lui sont confiés.

Le Médiateur de la République dispose d’un pouvoir de propositions de réformes. Le rapport 2010 signale que ce pouvoir « a été renforcé par la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Outre sa saisine par les parlementaires, le Médiateur de la République dispose en effet, depuis lors, d’une faculté d’autosaisine en réformes. De même, il peut instruire des demandes de réforme émanant directement des citoyens ou de tout autre acteur de la société civile ». Ainsi, le Médiateur ne reçoit pas uniquement des plaintes ou des demandes d’information, mais également des suggestions de réformes venant de citoyens ou d’agents du service public. Depuis février 2010, l’Institution française dispose d’un outil, la plate-forme électronique http://www.lemediateuretvous.fr, grâce à laquelle les internautes peuvent réagir et nourrir des débats et où 24 experts techniques apportent leur éclairage aux questions traitées. Cet espace a notamment permis au Médiateur, de mesurer l’importance des problèmes de surendettement dans la population. Par ailleurs, 20 % des propositions de réformes émises par le Médiateur de la République trouvent leur origine dans des témoignages de fonctionnaires qui remontent jusqu’à lui.

En 2010, le nombre d’affaires transmises au Médiateur de la République a augmenté de 3,6 % par rapport à 2009 avec un total de 79 046 affaires reçues. Sur ce nombre, il faut compter 46 653 réclamations (41 %) et 32 393 demandes d’information et d’orientation (59 %). D’autre part, avant la phase de traitement proprement dit des dossiers, le nombre de demandes (plaintes + demandes d’information) adressées au Médiateur de la République a plus que doublé par rapport à 2009. Cette augmentation est en partie due au fait que l’Institution s’est dotée d’un nouveau formulaire de saisine en ligne. Cependant, 50 % de ces demandes d’interventions ne sont pas recevables car elles sont destinées à d’autres structures d’aides existantes ou à un service administratif ad hoc. Le secteur Recevabilité et la plate-forme d’accueil et d’orientation des réclamations, pallient ainsi la méconnaissance des procédures administratives de la part du grand public en réorientant les demandes. L’ampleur de cette tâche révèle une faille du système que le rapport français met en exergue : le déficit de communication de l’administration.

Il est devenu compliqué de contacter les administrations et les moyens de communication modernes tendent parfois à déshumaniser le service public. Sans relation entre les agents et les usagers, il n’y a plus de visibilité pour les cas particuliers. Cela dit, l’administration se sent parfois tout aussi impuissante que les citoyens. Confrontée à des difficultés d’ absorption de l’inflation législative, et de compréhension d’une réglementation de plus en plus dense, elle est parfois incapable d’apporter des réponses concrètes aux citoyens qui l’interpellent. « La jungle normative », comme la qualifie dans son rapport le Médiateur de la République, est la grande menace qui pèse sur les services publics. C’est une mise en garde sérieuse et constante qui se retrouve plusieurs fois dans le rapport français : « Une inflation de droit serait-elle en train de créer une illusion de protection alors qu’elle est précisément à l’origine d’une insécurité juridique ? (…) Une profusion règlementaire opacifie l’accès des citoyens à l’information et complique la tâche des exécutants, confrontés à l’incessante complexité du droit et au foisonnement de la jurisprudence. Si les lois étaient mieux appliquées, elles n’auraient pas autant besoin d’être démultipliées ». Les réformes précipitées, sans encadrement et sans rodage, provoquent des dommages collatéraux, du côté des usagers qui font les frais de ces défaillances et du côté des fonctionnaires qui sont injustement stigmatisés. Le législateur ne mesure pas la capacité d’absorption des textes par le système administratif. Ces défaillances ont pour conséquence de creuser un fossé d’incompréhension entre agents et usagers.

Ajouté à cette inflation de droit, les moyens de mise en œuvre sur le terrain sont manquants. Le Médiateur de la République note que « les effets des restrictions budgétaires sont d’autant plus criants dans les préfectures qu’ils interviennent à un moment où les avancées souhaitées par la loi sont particulièrement attendues en termes d’efficacité et de service rendu aux usagers ». Revenant au malaise de la société française, le rapport souligne également le climat d’agressivité qui règne, par manque de dialogue et parce que les agents perdent de vue les engagements de la Charte Marianne [3]. La médiation, comme lieu d’écoute et de compréhension, est ainsi nécessaire. C’est son ambition nouvelle : « développer une culture du dialogue en amont pour éviter les dérapages et neutraliser les conflits ». Le Médiateur Jean-Paul Delevoye recommande de passer de la culture du dossier traité à la culture du service rendu et ne plus considérer que le temps passé à écouter est du temps perdu. Il considère également que si l’administration veut être respectée, elle doit être vertueuse et, en cas de faute, sanctionnée.

Retournons en Belgique où l’Institution des Médiateurs a enregistré en 2010, 8 231 nouveaux dossiers (84,6 % de réclamations et 15,4 % de demandes d’information). En comparaison avec 2009, c’est une augmentation de 28 %, dont 18,5 % sont imputables au secteur « Département d’Autorité ». Celui-ci regroupe les réclamations visant :

-  le SPF Justice, avec une grande part de plaintes de détenus ;
-  le SPF Affaires étrangères, et surtout les affaires consulaires (visas,…) ;
-  le SPF Intérieur, avec une majorité de réclamations relatives à l’Office des étrangers.

Le rapport relève également une forte hausse du secteur Economie. Les réclamations visant la « prime énergie » (SPF Economie) et les longs délais de traitement des demandes d’immatriculation et d’homologation des véhicules (DIV – SPF Mobilité et Transports) peuvent expliquer cette tendance.

Parmi les recommandations émises à l’attention du Parlement par les médiateurs (et découlant des plaintes reçues par les citoyens), plusieurs de celles-ci plaident pour le respect des droits fondamentaux (droit de vote, droit au mariage, droit à la dignité humaine, égalité).

Depuis 2008, la Belgique est confrontée à une crise de l’accueil qui ne s’est pas améliorée en 2010. Elle se traduit, dans les statistiques du rapport des Médiateurs, par une forte augmentation de réclamations à l’égard de l’Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile (Fedasil). Les Médiateurs fédéraux considèrent que Fedasil expose – en connaissance de cause – les familles avec enfants mineurs en séjour irrégulier à une situation inhumaine et dégradante, en violation de la Convention européenne des droits de l’homme et la Convention relative aux droits de l’enfant. Le rapport indique : « Pour les demandeurs d’asile que Fedasil a refusé d’accueillir, le Médiateur fédéral n’a toutefois pas la possibilité de solliciter la désignation d’un lieu d’accueil par la voie d’une recommandation individuelle. La loi sur l’accueil donne en effet expressément à Fedasil la possibilité, dans des circonstances exceptionnelles (telle que la surcharge du réseau d’accueil), de ne pas attribuer de lieu d’accueil au demandeur d’asile et de lui remettre une attestation grâce à laquelle il peut faire appel au CPAS ». Cependant les Médiateurs fédéraux n’ont aucun pouvoir d’intervention à l’égard des CPAS, qui sont des autorités locales. Le rapport conclut donc : « Nous ne pouvons dès lors que réitérer notre recommandation précitée en décembre 2009 : le respect de la loi, des droits fondamentaux et la bonne gouvernance commandent au Gouvernement fédéral de se coordonner efficacement pour pouvoir octroyer un logement à toutes les personnes qui ont droit à un accueil matériel ».

Les médiateurs belges attirent également l’attention sur la situation des détenus qui souffrent du manque d’une surveillance effective du respect des droits de l’homme en prison. Depuis 2003, le règlement général des établissements pénitentiaires institue un Conseil central de surveillance pénitentiaire, organe de coordination central qui regroupe des Commissions de surveillance locales instituées auprès de chaque établissement ou de groupes d’établissements pénitentiaires. Ces Commissions contrôlent si les détenus sont traités correctement. Or, le Conseil central éprouve des difficultés à constituer ces Commissions, normalement composées de minimum six membres, dont un avocat, un magistrat et un médecin. Les membres sont démotivés par la complexité de leur tâche qui demande beaucoup de temps et qui n’est pas rétribuée. Le rapport explique : « Enfin, leur démotivation est aggravée par le fait qu’ils ne disposent toujours pas de la compétence de traiter les plaintes des détenus, comme prévu dans la loi de principes du 12 janvier 2005 concernant l’administration pénitentiaire ainsi que le statut juridique des détenus ». Des pans entiers de la loi de principes ainsi que le statut juridique des détenus (loi Dupont) ne sont pas applicables faute d’arrêtés royaux d’exécution. L’administration pénitentiaire oscille entre la loi de principes du 12 janvier 2005 et le règlement général des établissements pénitentiaires du 21 mai 1965 qui coexistent, pour déterminer sa pratique.

La problématique des droits des détenus en prison se retrouve aussi dans le rapport français car, depuis avril 2010, 100 % des détenus bénéficient d’un accès à un délégué territorial. L’expérience a démarré en 2005 et a été consacrée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 qui permet au Médiateur de la République de désigner un ou plusieurs délégués pour chaque établissement pénitentiaire. A ce jour, 150 délégués sont impliqués dans ce programme.

De manière générale, le rapport belge pense que « l’administration fédérale doit se doter d’une politique de communication performante, fondée sur les principes de transparence, de pro-activité et de loyauté envers le citoyen ». Les Médiateurs préconisent la création d’un point d’information fédéral qui délivre de l’information de base et oriente les demandes vers les services compétents. Celui-ci ne doit pas se contenter d’être une compilation de sites internet. Même si environ ¾ de la population a accès à Internet, tout le monde n’est pas en mesure de trouver facilement l’information adéquate. Les Médiateurs fédéraux insistent sur l’importance d’une information correcte en matière de délais, « afin que le citoyen n’ait pas le sentiment de dépendre du bon vouloir de l’administration, sur le délai endéans lequel elle traitera son dossier ». De même, une prise en charge adéquate des réclamations par les services de plainte des administrations et une articulation efficace entre ces services et l’ombudsman contribueraient à une meilleure communication avec les citoyens. Le rapport met également en garde contre l’automatisation et ses conséquences, en particulier dans le domaine fiscal qui se prête bien au traitement automatisé de masse. « Le citoyen victime d’une erreur ne peut être sacrifié sur l’autel de l’efficacité globale du système et devoir affronter un parcours du combattant pour régulariser son dossier », précise le rapport.

Les Médiateurs fédéraux font également le constat que les moyens alloués à l’administration manquent pour assurer un service public digne de ce nom. Le rapport relève l’exemple du SECAL, Service des créances alimentaires créé en 2003 pour aider les parents confrontés au non-paiement de la pension alimentaire par leur ex-partenaire. Le Médiateur fédéral reçoit régulièrement des réclamations relatives au délai de traitement ou encore à l’absence de réponse ou à l’inaction du SECAL. Il s’agit d’un secteur où, plus encore que dans d’autres, l’administration doit pouvoir consacrer un peu de temps à l’écoute des citoyens. Le nombre de dossiers est passé de 1 700 fin 2004 à 38 073 en 2010. Les besoins en personnel ont été estimés au départ à 220 collaborateurs. Au 31 décembre 2010, le SECAL comptait 95,9 collaborateurs. L’objectif d’aider les familles est, par conséquent, menacé par des délais de traitement trop longs.

A compter du 1er mai 2011, le Défenseur des droits succèdera au Médiateur de la République, ainsi qu’aux autres organismes dont les missions lui ont été transférées, à savoir le Défenseur des enfants, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde) et la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Autorité constitutionnelle indépendante, le Défenseur des droits pourra être saisi par toute personne, physique ou morale, qui s’estime lésée par le fonctionnement d’une administration. Ses pouvoirs importants lui permettront par exemple « de proposer une médiation ou une transaction, de prononcer une injonction si ses recommandations ne sont pas suivies d’effet, d’être entendu par toute juridiction. Il bénéficiera de larges pouvoirs d’investigation, notamment en matière de communication d’informations et de visites sur place. Comme le Médiateur de la République, le Défenseur des droits pourra proposer des modifications législatives ou règlementaires dans le cadre de son pouvoir de propositions de réformes. Il pourra également formuler des recommandations, y compris en équité, et fixer un délai de réponse aux autorités concernées ».

Jean-Paul Delevoye dit regretter la perte de l’intitulé « médiateur » pour celui de « Défenseur des droits » qui, pour lui, « induit l’idée que si l’on se défend, c’est qu’on est attaqué, qu’on est donc en conflit contre quelque chose, en l’occurrence contre l’administration. Or, le Défenseur des droits n’est ni un procureur, ni un avocat. Je crains par ailleurs que cet intitulé renforce encore l’attente des gens par rapport à sa mission. (…) Le mot « médiateur » induisait que dans les rapports entre une administration un peu abrupte et un individu souffrant d’un sentiment d’isolement, une institution s’érigeait comme un lieu de rapprochement et d’humanisation ».

En Belgique, l’année 2010 célébrait deux anniversaires. Celui de la fin du mandat des médiateurs fédéraux et les quinze années d’existence de l’Institution elle-même. A cette occasion s’est tenu, sous la direction scientifique du Centre de droit public de l’ULB et de l’Instituut voor de Overheid de la KUL, un colloque au Parlement fédéral intitulé « Un médiateur fédéral consolidé pour le 21ème siècle : des réformes nécessaires ? ». L’Institution y a exprimé son ambition d’une consolidation de l’Institution dans trois directions : une consolidation constitutionnelle, dans l’environnement institutionnel et une consolidation des compétences. Le professeur Bernard Hubeau, ancien ombudsman de l’administration flamande, chargé de tirer les conclusions du colloque (dont les actes paraîtront au deuxième trimestre 2011), déclare que l’époque du questionnement existentiel de la médiation fédérale est terminée. « Une meilleure intégration de l’institution, une consolidation de sa position, c’est de cela dont il s’agit. Et c’est une préoccupation bien légitime après quinze ans. On le constate également à l’étranger : c’est un moment crucial dans l’évolution d’une institution récente », indique-t-il notamment.

Tant du côté français que du côté belge, au vu du nombre croissant de demandes d’intervention, le médiateur tend à devenir un interlocuteur de référence pour les citoyens. La médiation comble les carences typiquement ressenties par les usagers, elle propose et développe avec le temps une écoute, une proximité avec le citoyen, la recherche d’une solution au-delà d’une règlementation obsolète ou complexe et dans un délai acceptable en fonction de la situation d’urgence du réclamant. En 2010, le taux de réussite [4] des médiations atteint 94 %, tandis qu’en Belgique, 96 % des dossiers trouvent une issue favorable (dans le sens de donnant satisfaction aux deux parties). De plus, 68,8 % de ces dossiers sont clos dans les 6 mois. Les Médiateurs belges – en tant qu’autorité parlementaire indépendante – et le nouveau Défenseur des droits se placent comme un intermédiaire neutre au sein de l’administration publique. Ils ne subissent pas, comme les services de plaintes internes, les objectifs managériaux d’une direction. Cependant, comme le met en garde Jean-Paul Delevoye, le succès des Institutions de médiation pourrait s’avérer à double tranchant si elles commençaient, à leur tour, à manquer de moyens pour remplir leur tâche.

notes:

[1] Le Médiateur de la République est nommé par le Conseil des ministres pour un mandat de 6 ans non-renouvelable. Il ne peut être investi d’aucun mandat électif ; toutefois il conserve la faculté d’exercer deux mandats locaux, de conseiller général ou de conseiller municipal, s’il les détenait avant sa nomination. En Belgique les Médiateurs sont, à l’issue d’une procédure organisée par le Selor et après audition par le bureau de la Chambre des Représentants, nommés par cette dernière, pour une durée de six ans, renouvelable une fois. Ils ne peuvent pas exercer de mandat public conféré par élection, durant leur mandat.

[2] David RENDERS et alii., Droit administratif Tome III Le contrôle de l’administration, Larcier, 2010, p.156.

[3] Lien vers la Charte : http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/CharteMarianne_20050103.pdf. En Belgique, il existe une « Charte pour une administration à l’écoute des usagers » qui propose aux services publics treize engagements afin de rendre l’administration plus serviable et accessible : http://kafka.be/showpage.php?iPageID=2101&sLangCode=FR.

[4] Par le terme « réussite », il faut entendre que, soit l’administration a réexaminé le dossier du plaignant et a modifié sa décision, soit le plaignant a accepté la décision de l’administration.