Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique

Accueil du site - Revue Pyramides - NumĂ©ros parus - Pyramides n°13 - EgalitĂ© et laĂŻcitĂ© dans les services publics - Introduction. L’administration face aux valeurs spirituelles, civiques et professionnelles. Alexandre Piraux

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Les cinq premières contributions du prĂ©sent numĂ©ro traitent chacune Ă  leur manière des valeurs, de leur hiĂ©rarchie, voire des conflits de valeurs orientant l’action administrative :

-  l’égalitĂ© de traitement,
-  la publicitĂ© et la clartĂ© administrative,
-  la non-discrimination,
-  l’équitĂ© sociale,
-  la loyautĂ©, l’obĂ©issance, vertu indispensable dans la vie administrative, mais n’excluant pas le courage de rĂ©sister aux ordres manifestement illĂ©gaux,
-  l’efficacitĂ© professionnelle, ….

Le fait religieux, un temps oublié, refait surface dans l’espace public européen, lui-même en pleine transformation. Pour les Etats comme pour l’Union européenne, le défi est de s’adapter aux changements du paysage religieux et spirituel qui a vu les particularismes se multiplier et l’islam accéder au statut de religion de masse.

C’est dans ce contexte que l’auteur de cette introduction prĂ©sente, analyse et commente le rapport de la Commission des sages, chargĂ©e d’examiner le financement des cultes et des communautĂ©s philosophiques non confessionnelles. L’Etat central, dont les pouvoirs sont rĂ©duits depuis la rĂ©gionalisation partielle du temporel des cultes par la loi du 13 juillet 2001, a en effet initiĂ© en 2005 un processus de rĂ©flexion sur les matières restĂ©es de sa compĂ©tence : la reconnaissance des cultes et le financement des traitements et pensions de leurs ministres.

Du rapport de la Commission rendu public le 7 novembre 2006, il résulte que les différents cultes et conceptions philosophiques reconnus reçoivent un traitement inégalitaire et peu clair par les pouvoirs publics.

L’article essaie Ă©galement de mettre en lumière les enjeux de la rĂ©gulation juridique du fait religieux et spirituel Ă  travers une sĂ©rie d’interrogations essentielles sur le rĂ´le des pouvoirs publics (Etat, rĂ©gions, communautĂ©s, provinces, communes) dans la reconnaissance, l’organisation ainsi que l’octroi d’avantages matĂ©riels aux cultes reconnus. La nature de la laĂŻcitĂ© belge, qui est gĂ©nĂ©ralement qualifiĂ©e de pluralisme philosophique actif, est aussi questionnĂ©e tout comme la notion de culte, en tant que service public aidant moralement les citoyens.

Enfin, le fait que l’autoritĂ© publique soutienne certains cultes et spiritualitĂ©s entraĂ®ne un contrĂ´le de l’octroi et de l’utilisation des subsides et amène aussi Ă  s’interroger sur le respect de la sphère d’autonomie de chaque pouvoir.

A la fin de l’article, une liste de mots-clés permettra aux lecteurs non spécialistes de s’orienter ou d’approfondir certains points.

L’article de JP NASSAUX relate les moments forts d’un colloque sur le communautarisme, tenu au Sénat français en novembre 2006.

Cette contribution recense, par la mĂŞme occasion, l’ouvrage engagĂ© de J LANDFRIED, Directeur de l’Observatoire du communautarisme, s’intitulant « Contre le communautarisme », publiĂ© en prolongement du colloque.

Ce dernier interroge la pérennité des institutions publiques face aux revendications communautaristes, aux politiques de discrimination et aux atteintes au principe de laïcité.

La montĂ©e en force des communautarismes, note JP NASSAUX, est l’un des problèmes du service public qui se trouve confrontĂ© Ă  une pression croissante des demandes de groupes particuliers.

Le communautarisme d’après J LANDFRIED « ne peut dĂ©boucher, au nom d’un droit Ă  la diffĂ©rence qu’à la diffĂ©rence des droits ».

Par ailleurs, la discrimination positive instrumentalisĂ©e par l’approche communautariste resterait une discrimination et serait donc pour ses adversaires « l’une des plaies caractĂ©ristiques de notre Ă©poque confuse ».

Selon un intervenant du colloque, une discrimination n’est pas positive ou nĂ©gative, « elle discrimine c’est tout ». La discrimination est nĂ©gative pour ceux qui n’en bĂ©nĂ©ficient pas. A la discrimination mĂŞme positive qui reste liĂ©e Ă  l’individu, on prĂ©fèrera la mise en oeuvre de politiques publiques orientant les efforts de l’Etat vers des zones gĂ©ographiques ou vers des populations qui en ont le plus besoin. Il ressort de tout cela que les services publics sont tenus de gĂ©rer une tension nouvelle, entre l’aspiration universaliste des citoyens et la reconnaissance de leur diversitĂ©.

La contribution pose aussi la question de savoir si la montĂ©e des communautarismes n’induit pas une conception de la laĂŻcitĂ© plus ouverte et souple. Mais existe-t-il plusieurs versions de la laĂŻcitĂ© se demande un participant au colloque, qui refuse la vision d’intellectuels français voulant la restauration d’un statut de droit public pour les religions ?

Dans la rubrique « Rencontre », J.-F. HUSSON, SecrĂ©taire gĂ©nĂ©ral du Centre Interuniversitaire de Formation Permanente (CIFoP), Coordinateur de l’ORACLE (Observatoire des Relations Administratives entre les Cultes, la LaĂŻcitĂ© OrganisĂ©e de l’Etat), rĂ©pond Ă  une sĂ©rie de questions sur les relations entre l’Etat et la spiritualitĂ©, les droits de l’Homme et l’administration. Le contributeur, qui a aussi Ă©tĂ© Membre de la Commission chargĂ©e de l’examen du statut des ministres des cultes reconnus et des dĂ©lĂ©guĂ©s du Conseil central laĂŻque, se demande si on ne peut structurer la reconnaissance des cultes et de la laĂŻcitĂ© en trois niveaux :

-  les courants historiques (cultes catholique, protestant, israĂ©lite et anglican et laĂŻcitĂ© organisĂ©e) ;
-  les religions « immigrĂ©es (islam et orthodoxie) ;
-  les religions ou philosophies « mondiales » (bouddhisme et hindouisme).

Il constate que le système qui « reposait sur une Ă©glise catholique puissante, un courant d’opposition libre-penseur et des cultes minoritaires discrets, a de fait, cĂ©dĂ© la place Ă  une mosaĂŻque (de religions NDLR) ».

A la question de savoir si la laĂŻcitĂ© organisĂ©e ne se profile pas de plus en plus comme un septième culte, l’auteur considère : « A partir du moment oĂą le mouvement laĂŻque a fait le choix de rĂ©clamer une reconnaissance et un financement s’inscrivant dans le mĂŞme cadre que celui des cultes, il est devenu de facto un des sept courants religieux et philosophique reconnus en Belgique ».

J.-F. HUSSON pense aussi qu’il convient de « rĂ©Ă©valuer les critères de reprĂ©sentativitĂ© et de la rĂ©partition du financement public », comme l’a d’ailleurs mentionnĂ© la Commission « des Sages » dont il a fait partie. J.-F. HUSSON est surpris de constater que la proposition de la Commission des « sages » de recourir Ă  une enquĂŞte scientifique confiĂ©e Ă  un consortium de centres d’études compĂ©tents pour dĂ©terminer la reprĂ©sentativitĂ© de chaque culte ou système philosophique, n’ait pas Ă©tĂ© accueillie avec enthousiasme, aussi bien du cĂ´tĂ© laĂŻque que du cĂ´tĂ© des cultes reconnus.

J CAMPION, doctorant en histoire et aspirant FNRS, se penche sur l’éthos professionnel et les valeurs collectives de la gendarmerie, institution hybride Ă  la fois administrative et militaire durant la deuxième guerre mondiale. L’auteur analyse le conflit entre les valeurs professionnelles (l’efficacitĂ© et l’obĂ©issance stricte aux ordres reçus) et les valeurs civiques, « le devoir patriotique ». L’épuration administrative au sein de la gendarmerie est une manière de restaurer sa lĂ©gitimitĂ© sociale, ainsi que celle des autoritĂ©s. Comme le souligne l’auteur, l’épuration interne, administrative d’abord, puis judiciaire, « participe Ă  une redĂ©finition des concepts de lĂ©gitimitĂ© et de lĂ©galitĂ© des instances administratives ».

J CAMPION retrace ensuite l’évolution des structures et procédures épuratoires entre 1944 et 1947, et note leur judiciarisation croissante.

J PAQUETTE, qui est Professeur Ă  l’UniversitĂ© Laurentienne (Canada), s’intĂ©resse Ă  la trop mĂ©connue tradition anglo-saxonne d’engagement des Ă©coles de pensĂ©e en administration publique. Bien souvent, l’administration publique est associĂ©e Ă  une conception très Ă©troite, limitĂ©e aux enjeux opĂ©rationnels de la gestion qui doit ĂŞtre efficace et efficiente. L’auteur examine les trois temps d’une administration publique engagĂ©e, dans la critique sociale et intellectuelle.

Tout d’abord, l’auteur aborde le mouvement de la Fabian Society (de 1884 Ă  1920 environ). La Fabian Society, de mouvance socialiste et pragmatiste, fut favorable Ă  une administration publique engagĂ©e, prĂ©occupĂ©e par les politiques publiques, en particulier sociales, la propriĂ©tĂ© collective et l’emploi.

Un autre courant surgit Ă  la fin des annĂ©es 1960, dans un contexte de fortes tensions sociales. Le père philosophique de cette Ă©cole de pensĂ©e Dwight Waldo considĂ©rait qu’il Ă©tait impĂ©rieux que l’administration publique se soucie des enjeux d’équitĂ© sociale, de dĂ©mocratie et de reprĂ©sentativitĂ©. La nouvelle administration publique s’est construite en opposition au courant de 1930, dit des « principes d’administration ».

Dans son cĂ©lèbre ouvrage « The Administrative State » (1948), Waldo dĂ©veloppe la thèse selon laquelle « l’efficacitĂ© n’est pas la finalitĂ© de l’administration publique, mais bien un des moyens pour arriver Ă  une administration qui soit plus dĂ©mocratique, reprĂ©sentative et qui s’arrimerait parfaitement au système de valeurs de la sociĂ©tĂ©. »

Il faudra attendre la fin des années 1960 pour que cette façon de penser fasse son chemin car dans les années 1950, ce furent Simon et les behavioristes qui l’emportèrent.

La dĂ©cennie de 1980 sera marquĂ©e par les changements, les coupures budgĂ©taires et les rĂ©formes administratives qui cĂ©lèbreront, comme on le sait, les approches managĂ©rialistes, rĂ©duisant l’administration publique Ă  une organisation privĂ©e, gĂ©rable selon des formules universelles.

J PAQUETTE termine par le concept de gouvernance, qui a fait l’objet de tant de malentendus ou d’abus de langage. Certains auteurs actuels envisagent la gouvernance comme un projet de dĂ©mocratie post-libĂ©rale. En conclusion, l’auteur perçoit « un dialogue, une communautĂ© de parole qui poursuit et achève les rĂ©flexions initiĂ©es par les gĂ©nĂ©rations de chercheurs prĂ©cĂ©dentes. » En ce sens, « il s’agit bel et bien d’une seule et mĂŞme tradition d’engagement ».

Dans un autre domaine, moins directement liĂ© aux valeurs, la contribution de A DRUMAUX, Professeur Ă  la Solvay Business School et de C GOETHALS, Coordinateur scientifique du programme PUMP (Public Management Programme) auprès de la mĂŞme institution, dresse un bilan de la rĂ©forme Copernic sous l’angle de la gestion stratĂ©gique.

La réforme copernicienne a en effet imposé aux hauts fonctionnaires issus des nouvelles épreuves de sélection professionnelle, la mise en œuvre d’outils stratégiques (les plans stratégiques et opérationnels).

L’article Ă©tablit une typologie des plans de management et des intentions stratĂ©giques dans l’administration fĂ©dĂ©rale belge, analyse l’articulation entre niveaux politique et administratif et entre niveaux administratifs. Le texte prĂ©sente Ă©galement des hypothèses de comportement, efficaces pour les hauts fonctionnaires. Selon les auteurs, « les standards de comportement des hauts fonctionnaires rĂ©sultent avant tout plus des contraintes du secteur que de la rĂ©fĂ©rence Ă  un standard normatif issu du secteur privĂ© ».

L’exercice stratĂ©gique imposĂ© et menĂ© par les hauts fonctionnaires fĂ©dĂ©raux vise aussi Ă  rencontrer les attentes du public, et de la sorte Ă  contrecarrer la crise de lĂ©gitimitĂ© de l’administration publique. Toutefois, l’analyse des interviews des fonctionnaires dirigeants ne fait que peu apparaĂ®tre cette prise en compte du citoyen.

L’enquĂŞte prĂ©citĂ©e (menĂ©e auprès des top managers) fait ressortir que le politique reste toujours une « source majeure d’incertitude » et que « la connaissance fine du terrain politique et une certaine flexibilitĂ© sont des compĂ©tences nĂ©cessaires pour manager la discontinuitĂ© qui est le propre du contexte de l’action publique. »

Les politiques publiques locales de proximitĂ© et les stratĂ©gies de communication Ă©lectronique dans les villes françaises de plus de 5.000 habitants sont examinĂ©es par J DEWOGHELAERE et C PREMAT. Les chercheurs Ă  l’Institut d’Etudes Politiques (IEP) de Bordeaux partent de la constatation que la stratĂ©gie de communication numĂ©rique des Ă©lus est devenue une contrainte, sous peine de sanction Ă©lectorale, mais est aussi une ressource en tant qu’outil de dĂ©mocratie participative.

Les auteurs, qui ont regroupĂ© les types de facteurs favorisant le recours Ă  cette politique spĂ©cifique de communication, ont retenu deux variables : la socialisation politique de l’élu (anciennetĂ© en politique, âge, genre, …) et la configuration territoriale de l’élu (dĂ©partement rural, urbain, intercommunalitĂ©).

Dans un pays qui a augmentĂ© le nombre de fonctionnaires territoriaux chargĂ©s de la communication, la stratĂ©gie des Ă©lus qui dĂ©veloppent des espaces interactifs numĂ©riques, traduit la tentative de promouvoir un nouveau mode de fonctionnement politique. Toutefois les auteurs sont d’avis que s’il est incontestable que la norme participative en tant que bien politique se diffuse dans le champ de la politique locale, il est moins sĂ»r que « cela induise de rĂ©els changements dans la façon de faire de la politique ».

C DASSONVILLE, en sa qualitĂ© de Haut fonctionnaire Ă  l’administration gĂ©nĂ©rale de l’Infrastructure de la CommunautĂ© française, est autant un acteur qu’un tĂ©moin privilĂ©giĂ© de la nouvelle politique publique architecturale de la CommunautĂ© française. C DASSONVILLE s’appuie sur une rĂ©solution du Conseil des Ministres de la Culture de l’UE sur la qualitĂ© architecturale en fĂ©vrier 2001, pour considĂ©rer que l’architecture s’est rĂ©appropriĂ©e une place au sein des politiques publiques, et en particulier dans le champ de la politique culturelle. L’architecture qui appartient Ă  l’univers des valeurs collectives n’est-il pas en effet le premier tĂ©moin de l’histoire des peuples ?

L’auteur, qui a contribuĂ© en 2004 au Livre blanc sur l’architecture contemporain, « Qui a peur de l’architecture ? », estime que les pouvoirs publics, en tant que maĂ®tre d’ouvrage Ă©clairĂ©, ne sont pas dispensĂ©s « de conserver toute l’autoritĂ© que requiert la sauvegarde des missions de service public et de veiller Ă  leur traduction dans l’espace public », et ce mĂŞme s’il sont tenus par de strictes normes financières .

A cet égard, l’organisation de concours et la mise en place de jurys composés de personnalités incontestables du monde de l’architecture et de l’enseignement, garantissent l’encadrement professionnel et l’expertise voulue pour une création architecturale véhiculant le sens et les valeurs choisies par le maître d’ouvrage public.