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Accueil du site - RepĂ©rĂ© pour vous - Rapports et Ă©tudes - Commentaires sur le rapport de Transparency International. Money, politics, power : corruption risks in Europe

Le rapport met en Ă©vidence une grande variation, entre les 25 pays d’Europe analysĂ©s, dans la soliditĂ© de leurs systèmes d’intĂ©gritĂ©. Les pays du Sud sont particulièrement montrĂ©s du doigt mais aucun pays ne peut prĂ©tendre pour autant Ă  un bulletin de santĂ© parfait.

Depuis leur intĂ©gration dans l’Europe, des pays de l’Europe centrale et de l’Est ont fait des efforts significatifs en matière de lutte contre la corruption. C’est le cas de la RĂ©publique tchèque, la Hongrie et la Slovaquie. D’autres pays, la Suède et la Suisse pourtant considĂ©rĂ©s comme de bons exemples en matière de transparence, prĂ©sentent des failles importantes dans leur volontĂ© de rĂ©guler le financement des partis politiques.

Le rapport relève un lien entre la crise et la corruption, notamment la "corruption lĂ©gale", c’est-Ă  -dire le lobbying.

Le rapport complet

La face cachĂ©e des dĂ©mocraties : le pouvoir des lobbies, qui gouverne ?

Commentaires d’Alexandre Piraux, rĂ©dacteur en chef de Pyramides

Comme on le sait, un lobby est un groupe de pression formel ou informel qui tente d’influencer les lois, les rĂ©glementations, l’établissement de normes (techniques, industrielles par exemple), les dĂ©cisions politiques pour favoriser ses propres intĂ©rĂŞts, Ă©conomiques en gĂ©nĂ©ral. On parle aussi de groupe d’intĂ©rĂŞt ou de groupe d’influence.

S’intĂ©resser au lobbying, c’est un peu entrer dans les arrière-cuisines de la dĂ©mocratie et essayer d’en dĂ©couvrir les « taches aveugles » . Comme on le voit dans la dĂ©finition ci-dessus, le propre de la dĂ©marche des lobbies est d’influencer les pouvoirs publics en ayant recours Ă  divers registres d’action. Le phĂ©nomène du lobbying pose Ă  la sociĂ©tĂ© plusieurs questions essentielles, dont celle de la transparence en tant que valeur dĂ©mocratique, celle du rĂ´le et du pĂ©rimètre de l’Etat, et enfin celle de l’égalitĂ© des citoyens devant la loi.

Dans le monde anglo-saxon et en particulier aux Etats-Unis, les groupes d’intĂ©rĂŞt sont considĂ©rĂ©s comme des co-acteurs lĂ©gitimes des processus dĂ©cisionnels. Dans cette approche, ils Ă©clairent les autoritĂ©s en livrant aux pouvoirs publics, les ressources en expertise indispensables Ă  la prise de dĂ©cision. Dans le monde francophone, ils sont perçus de façon ambivalente, Ă  la fois partenaires illĂ©gitimes car non Ă©lus, mais aussi fournisseurs de ressources expertes et collaborateurs des pouvoirs publics.

Ce n’est certainement pas un hasard si Nicolas Machiavel a Ă©tĂ© l’un des premiers Ă  se pencher dans ses Discours (1519) sur la notion d’intĂ©rĂŞts organisĂ©s sans toutefois dĂ©finir la notion de « groupe d’intĂ©rĂŞts » au sens Ă©troit du terme.

Les impacts nocifs du lobbying clandestin concernent aussi bien la corruption administrative que la corruption lĂ©gislative qui vise Ă  corrompre les membres du parlement en vue d’orienter la lĂ©gislation . Les lobbies ont des effets potentiellement corrupteurs et capturent les Etats les plus faibles (State capture).

Les enjeux

Les enjeux sont considĂ©rables tant sur le plan humain que financier. Ils touchent Ă  la sĂ©curitĂ© nuclĂ©aire, environnementale, Ă  la santĂ© publique et concernent des milliards d’individus.

Dans le rĂ©cent dĂ©bat aux Etats-Unis sur l’assurance-maladie, le Centre for Responsive Politics a calculĂ© que les seuls lobbies officiellement enregistrĂ©s comme tel avaient dĂ©pensĂ© 3,5 milliards de dollars en 2009, un record dĂ» au dĂ©bat sur la santĂ©. L’ensemble des dĂ©penses de lobbying, toutes organisations confondues, Ă  Washington serait proche de 10 milliards de dollars . D’un autre cĂ´tĂ©, les collectifs d’usagers ont un poids croissant dans l’action publique relative Ă  la toxicomanie et au sida et sont passĂ©s du statut de tĂ©moins Ă  celui de co-acteur de la dĂ©cision publique. Ces associations citoyennes dĂ©tenteurs de savoirs profanes se mobilisent dans le cadre de mouvements sociaux et agissent en tant que partie prenante dans les dispositifs de dĂ©mocratie participative. Il y a donc antagonisme et conflits entre les mouvements citoyens et les puissants lobbies Ă©conomiques qui dĂ©fendent des intĂ©rĂŞts particuliers et pèsent sur l’intĂ©rĂŞt public. Au sein des institutions europĂ©ennes, 80 % des lobbies enregistrĂ©s volontairement reprĂ©senteraient des intĂ©rĂŞts financiers, les 20% restant le monde des ONG et des syndicats, beaucoup moins influents.

Le film documentaire The Brussels business de Friedrich Moser et Matthieu Lietaert illustre bien les mécanismes, les enjeux et l’ampleur du phénomène.

Dans le cas de la grippe A (H1N1), l’Organisation Mondiale de la SantĂ© a reconduit il y a peu, après certaines hĂ©sitations, Margaret Chang qui Ă©tait seule candidate au mandat de Directeur gĂ©nĂ©ral . Son rĂ´le avait pourtant Ă©tĂ© controversĂ© dans la gestion de la pandĂ©mie grippale pour avoir surestimĂ© la rĂ©alitĂ© de la menace de la grippe, incitant de la sorte les gouvernements Ă  acquĂ©rir des quantitĂ©s excessives de vaccins au grand profit des fabricants. Des critiques sur la gestion des conflits d’intĂ©rĂŞts ont resurgi lors de la 63ème AssemblĂ©e mondiale de la santĂ© en 2010.

Le cas des maladies dites « nĂ©gligĂ©es » parce que peu rentables (maladies du sommeil, maladies tropicales, …) est aussi problĂ©matique. Il a en effet Ă©tĂ© reprochĂ© Ă  la Directrice gĂ©nĂ©rale qu’un des directeurs de la recherche chez Novartis soit membre du groupe de travail sur les moyens de stimuler la recherche et le dĂ©veloppement sur les maladies nĂ©gligĂ©es (maladies tropicales). Le BrĂ©sil et la ThaĂŻlande furent contre sa reconduction. Mais la Chine a nĂ©anmoins pu conserver la direction de cette importante institution des Nations Unies rappelant par lĂ  le poids des rapports de forces mondiaux.

Une expertise publique Ă©vanescente

Les pouvoirs publics ont longtemps Ă©tĂ© les principaux pourvoyeurs de connaissance et en tant que tel maĂ®tres de l’expertise. Depuis le XVIIIème siècle, l’Etat structure et utilise un nombre croissant de donnĂ©es. Au XIXème siècle, l’expertise fait partie de l’appareil d’Etat. Des Instituts de statistiques, d’épidĂ©miologie, sont mis sur pied. Comme le prĂ©cise Max Weber dans une formulation devenue classique, « le grand instrument de supĂ©rioritĂ© de l’administration est le savoir spĂ©cialisĂ© ». Après la deuxième guerre mondiale, de nouveaux organismes de recherches, d’étude et de planification Ă©mergent et « institutionnalisent le rĂ´le de l’Etat dans l’activitĂ© intellectuelle ». Il en est ainsi par exemple du Bureau du Plan qui devient une instance de production de connaissances. Les savoirs spĂ©cialisĂ©s quasi exclusifs de l’administration publique ont mis cette dernière en position de force et de surplomb en fondant un Etat technocratique, ce qui n’a pas Ă©tĂ© sans inquiĂ©ter et poser d’autres problèmes.

Aujourd’hui les temps ont bien changé. Les lobbies développent leurs propres ressources expertes, qu’il s’agisse de sécurité des jouets, de sécurité alimentaire, des voitures, des normes de stabilité, d’isolation, etc… Le contenu des savoirs pertinents et pratiques est donc le plus souvent apporté par des acteurs extérieurs, l’Etat se contentant de valider.

Par ailleurs les membres de structures publiques d’expertise ou d’avis se trouvent eux-mêmes bien souvent en position de conflit d’intérêt potentiel du fait que l’avancement de leurs travaux de recherches peut dépendre des fonds privés reçus d’entreprises pharmaceutiques impliquées dans le domaine. (cf. le cas du Conseil supérieur de la Santé qui est un organe d’avis scientifique regroupant des experts universitaires en santé publique dont l’indépendance est contestée par certains).

La conquête permanente de l’opinion publique par l’influence des images

La dĂ©mocratie, mĂŞme si on ne suit pas Ă  la lettre le concept de dĂ©mocratie dĂ©libĂ©rative de Habermas, est un processus chronophage : la formation de la volontĂ© et la prise de dĂ©cision dĂ©mocratiques nĂ©cessitent une mise en place d’un processus de dĂ©libĂ©ration et de reprĂ©sentation des arguments qui doivent remonter vers le sommet. En ce sens la dĂ©mocratie n’est pas performante (rentable).

De plus, les images sont plus rapides que les mots. Elles ont des effets instantanĂ©s, rĂ©ducteurs et Ă©motionnels bien que largement inconscients. Comme l’a Ă©crit Harmut Rosa, « Le meilleur argument devient impuissant face aux vagues dynamiques de la formation de l’opinion ». Et l’adhĂ©sion est ainsi obtenue en manipulant (« spinning ») les Ă©vènements ou carrĂ©ment en les fabriquant (cf. le questionnement sur la rĂ©alitĂ© de la rĂ©alitĂ© par Luc Boltanski dans Énigmes et complots : Une enquĂŞte Ă  propos d’enquĂŞtes). La communication d’influence menĂ©e par les spin doctors est une dĂ©marche consistant Ă  agir sur l’opinion publique en fabriquant, au besoin, de la « fausse monnaie » intellectuelle. Elle pèse fortement sur les choix politiques et est l’un des instruments privilĂ©giĂ©s des lobbyistes.

L’« usage public de la raison » permettant Ă  l’esprit critique des citoyens de se dĂ©ployer dans l’espace public fait progressivement place Ă  une privatisation de la vie publique oĂą chacun Ă  tout moment peut exprimer ses opinions (impressions, Ă©motions passagères) en temps rĂ©el, via les nouveaux instruments numĂ©riques (rĂ©seaux sociaux). La conquĂŞte Ă  mener pour les lobbies est donc celle de l’opinion publique entendue dans le sens d’une myriade d’individus interconnectĂ©s, gĂ©nĂ©ralement saturĂ©s d’informations, et disposant de moins en moins de temps pour les assimiler.

La mise en pratique de l’esprit critique qui est une condition prĂ©alable Ă  l’Ă©mancipation individuelle et collective est donc mise en pĂ©ril par le travail manipulatoire d’un certain lobbysme tout comme par l’accĂ©lĂ©ration sans limite des rythmes sociaux.

En effet, les processus d’accĂ©lĂ©ration technologique et d’accĂ©lĂ©ration de la vie sociale, alors que simultanĂ©ment les problĂ©matiques se complexifient, mènent Ă  une dĂ©synchronisation de la vie politique (du contrĂ´le dĂ©mocratique) dont les fondements s’appuient sur les dĂ©bats et les dĂ©libĂ©rations qui exigent Ă©normĂ©ment de temps. Il semble bien Ă  cet Ă©gard que c’est seulement Ă  l’intĂ©rieur d’un cadre stable formĂ© d’institutions politiques et publiques de rĂ©gulation que les conditions nĂ©cessaires Ă  la rĂ©flexion et Ă  la dĂ©libĂ©ration collective puissent ĂŞtre rencontrĂ©es. Les structures publiques Ă  l’opposĂ© de « structures jetables » sont des institutions lentes qui ont pour effet « de ralentir les transactions et dĂ©veloppements technologiques et Ă©conomiques afin d’établir ou de conserver un peu de contrĂ´le politique sur la direction et le rythme de la sociĂ©tĂ© (par exemple Ă  travers des instruments comme la taxe Tobin) » .

Quelques pistes

La plupart des situations de conflits d’intĂ©rĂŞt ne sont toujours pas en voie de prĂ©vention ou de rĂ©gulation et ce mĂŞme si des dispositifs institutionnels extĂ©rieurs d’enregistrement des dĂ©clarations d’intĂ©rĂŞt commencent Ă  ĂŞtre mis timidement en place, notamment sous l’impulsion et les recommandations des certaines instances internationales (Nations unies, OCDE…) et d’ONG internationales.

La lĂ©gislation slovène de 2010 sur l’intĂ©gritĂ© et la prĂ©vention de la corruption fait Ă  cet Ă©gard figure de « pratique prometteuse » aux yeux de l’ONG Transparency International qui observait dans son dernier rapport de juin 2012 que sur 25 Etats europĂ©ens, seulement 6 possèdent un embryon de rĂ©gulation. La Hongrie qui avait rĂ©glementĂ© le lobbying de 2006 Ă  2010 a mĂŞme abandonnĂ© sa rĂ©glementation !

Cependant aucune dĂ©mocratie reprĂ©sentative n’est Ă  ce jour tout Ă  fait au clair sur la façon d’intĂ©grer les intĂ©rĂŞts sectoriels et particularistes Ă  la volontĂ© gĂ©nĂ©rale. La mĂ©fiance culturelle Ă  l’égard des lobbies en Europe, n’a pas empĂŞchĂ© que les dĂ©cideurs politiques adoptent en fin de compte, une grande tolĂ©rance pragmatique face Ă  la confusion des rĂ´les que peuvent parfois induire les pratiques de lobbyisme. La règle reste donc l’ambivalence du politique vis-Ă  -vis de ce phĂ©nomène.

La seule façon de limiter les effets négatifs des conflits d’intérêt et du lobbying est de les rendre explicites, de les rendre visible.

A cette fin, un registre unique commun au Parlement Ă  la Commission europĂ©enne a Ă©tĂ© mis sur pied en 2011. C’est incontestablement une avancĂ©e. Toutefois l’inscription dans ce Registre est facultative et aucune autoritĂ© n’est chargĂ©e du contrĂ´le de la sincĂ©ritĂ© des dĂ©clarations d’intĂ©rĂŞt.

En Belgique, même si les réformes permanentes de l’Etat ne facilitent pas les choses, on pourrait imaginer la création d’une Autorité Administrative Indépendante (AAI) relevant du parlement fédéral et qui serait chargée de la régulation du lobbyisme dans les matières le concernant.

Ce pourrait ĂŞtre un Commissariat au lobbyisme Ă  l’image de ce qui a Ă©tĂ© instaurĂ© au QuĂ©bec (2002). L’objectif dans un tout premier temps serait de dresser une cartographie des activitĂ©s de lobbyisme via un enregistrement obligatoire et public.

Il ne pourrait s’agir d’une institution « molle » dotĂ©e de pouvoirs symboliques, mais d’une AutoritĂ© dotĂ©e de vrais pouvoirs et disposant de ressources humaines, budgĂ©taires et lĂ©gales (pouvoirs d’investigation et de vĂ©rification de la sincĂ©ritĂ© dĂ©clarations d’intĂ©rĂŞt et de l’origine des fonds, possibilitĂ© de sanctions).

Enfin, la réinjection de capacités d’expertise publique indépendante via des fonds publics est plus que nécessaire pour rompre certains monopoles d’expertise privée émanant parfois de lobbies qui s’instaurent alors juge et partie. L’élargissement des frontières de la puissance publique permettrait un plus grand contrôle démocratique des pratiques de lobbying