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• Introduction. Alexandre Piraux

  Version électronique sur revues.org

  Le futur était meilleur autrefois.

  Comme on le sait, le risque zéro n’existe pas, même si la prévention des risques avérés tels que l’asbeste, le nucléaire, ou des risques probables comme les OGM, le GSM font l’objet d’une nouvelle discipline, la cindynique, laquelle regroupe les sciences qui étudient les risques. Mais la question de la prévention et du traitement du risque relève-t-elle encore exclusivement de la science ? Telle est l’une des problématiques fondamentales abordées par deux contributions du présent numéro.

  La contribution de Julien PIERET, « Du bruit des avions au silence de la loi », se penche sur le cas de la gestion du risque aéroportuaire dans le contexte des nuisances sonores à Zaventem, et analyse l’avant-projet de loi relatif à la détermination des couloirs aériens. L’auteur fonde sa démonstration sur l’approche du sociologue du risque Ulrich Beck, qui a mis au point une conceptualisation novatrice du risque . Dans un second temps, l’article s’appuie sur la pensée juridique contemporaine qui a dégagé la notion de droit réflexif.

  Selon Beck, nous sommes passés d’une société industrielle, où le problème central était la répartition des richesses, à une société centrée sur la répartition des risques. Nous n’échangeons plus seulement des « biens » mais des « maux ». Le risque n’est plus une menace extérieure, mais bien un élément constitutif de la société. Autrement dit, « Le risque est en nous ».

  Le risque est d’une nature nouvelle et entraîne une redéfinition de la dynamique sociale et politique, en devenant un critère supérieur à la notion de répartition des richesses, qui structurait jusque là notre société capitaliste.

  Le mot risque est dès lors connoté d’une acceptation beaucoup plus large que l’idée d’un risque technologique majeur, et met alors sur le même plan risques industriels et incertitudes scientifiques . Dans cette logique, les politiques publiques de gestion des risques ne seraient plus « des choix de clientèles et de victimes » puisque chaque citoyen se trouve sur un pied d’égalité face au risque environnemental, terroriste, biotechnologique, etc…

  Suivant en cela Beck, le contributeur reprend le modèle théorique d’une société qui se conçoit comme étant à risque et devient par là réflexive et plus démocratique.

  On assiste alors à une disparition du monopole scientifique sur la connaissance, le mythe de la science neutre et objective mourant avec la société industrielle. D’ailleurs, « la science devient de plus en plus nécessaire mais de moins en moins suffisante à l’élaboration d’une définition socialement établie de la vérité » .

  Aujourd’hui ce n’est donc pas tellement l’ampleur du risque qui change mais sa « scientificisation » qui ne permet plus de se décharger de ses responsabilités en accusant la nature. On sait que le risque est généré par la société industrielle elle même et que par la mondialisation, il est devenu systémique (crise financière, variations climatiques ou informatique globale).

  La frontière qui séparait le politique du non politique s’est effacée. « La politique devient apolitique ; ce qui était apolitique devient politique ». Le moteur de la modernisation devient désormais, selon le vocabulaire de Beck, la sphère sub-politique (justice, médias, fixation de routes aériennes et vies privées qui se politisent..).

  Des penseurs tels R. K. Weaver pensent qu’un principe, le « Blame Avoidance », devient central pour toute action politique, c’est-à -dire la manière d’éviter de porter le chapeau. Dans des sociétés compliquées et peu contrôlables, les politiques auraient choisi de se protéger en évitant d’assumer la responsabilité des dynamiques collectives mises en Å“uvre.

  Le mythe de la fin de l’histoire qui consiste à considérer la société industrielle développée comme l’apogée de la modernité, est donc largement renversé. Et les formes traditionnelles, sociales, institutionnelles et familiales de maîtrise de l’insécurité ne sont plus assurées dans la « société du risque ».

  L’article de Pierre DELVENNE, Geoffrey JORIS et François THOREAU, « Appréhender l’incertitude : le Technology Assessment au service du processus décisionnel », présente la typologie des « Technology Assessments ». Ce texte met aussi en évidence les approches intégrées, participatives qui constituent une aide offerte au processus décisionnel et affectent l’équilibre entre les différents pouvoirs.

  La contribution de J. PIERET et le texte de P. DELVENNE, G. JORIS et F. THOREAU illustrent que les effets de diffusion des risques et l’incertitude qui les entourent ont conduit l’Etat à solliciter l’avis d’experts, voire de consommateurs ou de victimes potentielles qui ont développé un savoir profane sur le risque. Un nouvel espace de débat sous la forme de « forums hybrides » concrétise les nouvelles formes de l’action politique post-moderne . Ces textes amènent donc à réfléchir sur les nouvelles configurations entre l’Etat et les multiples formes de mobilisation des acteurs sociaux.

  Ces deux articles stimulants sur une thématique assez mal connue ont le mérite de proposer des clés d’analyse pour mieux comprendre les récentes transformations de la société démocratique, en essayant de nous éclairer quant à la gouvernabilité du risque.

  A cet égard, on mentionnera une des expérimentations du sociologue américain James S. Coleman , qui avait pour but de mesurer les niveaux de confiance dans différents types d’institutions. L’une de ces expériences portait sur la gestion du risque nucléaire. A la question posée sur la base d’une fiction supposant que des problèmes de santé avaient été observés dans le voisinage de centrales nucléaires, et qu’une enquête devait être menée, des personnes avaient été interrogées pour savoir en qui elles feraient confiance pour procéder à une investigation. L’association de scientifiques indépendants l’emporta sur le ministère de la santé publique ou l’agence européenne sur le nucléaire. James. S. Coleman en a déduit une certaine « préférence sociale » pour le type d’institutions indépendantes.

  Ne peut-on, en fin de compte, supposer que l’existence de risques systémiques confèrera une légitimité nouvelle aux institutions publiques indépendantes, fonctionnant en réseau avec des acteurs profanes ou qualifiés, décidés à s’impliquer dans la construction de politiques publiques actives de gestion des risques ?

  La gestion préventive et curative des risques systémiques nous (re)met en mémoire qu’une des fonctions, à la fois première et ultime, des Etats intégrés à des institutions supranationales est d’établir et de maintenir la sécurité publique, physique, sociale, sanitaire, environnementale et financière.

• Du bruit des avions au silence de la loi. Julien Pieret

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  Résumé

  Depuis plusieurs années, la question des nuisances sonores générées par l’exploitation de l’aéroport de Bruxelles-National demeure épineuse. Ainsi continue-t-elle encore aujourd’hui de susciter nombre d’actions en justice débouchant sur une quantité invraisemblable de décisions contradictoires obligeant les acteurs concernés, et au premier chef le ministre fédéral en charge de la mobilité, à sans cesse modifier les couloirs aériens empruntés par les avions. Le présent article n’a pas pour objectif d’offrir une synthèse cohérente de ce contentieux particulier. Loin de vouloir coller à tout prix à l’actualité judiciaire, il s’attache, au contraire, à offrir une grille de lecture inédite, permettant de prendre un recul nécessaire à l’analyse des enjeux que soulève une telle question. Cette grille de lecture, empruntée à la sociologie du risque, et plus particulièrement au sociologue allemand Ulrich Beck, offre de séminales pistes de réflexion quant aux paradoxes qui traversent notre société contemporaine. En effet, qu’il s’agisse de la critique du progrès technique, de la politisation de la science ou de la transformation de la société civile, c’est bien l’ensemble des paradigmes de la société du risque qui semblent pleinement illustrés par la question des nuisances sonores aéroportuaires. Le constat posé, reste à identifier les conditions permettant de construire une solution durable. Or cette solution nécessite une modification radicale de notre régulation juridique. Celle-ci devrait en effet abandonner sa prétention à fixer unilatéralement les conditions d’exploitation de l’aéroport et, à l’inverse, poser les balises d’un dialogue constructif entre les parties concernées par la problématique. Animé par une démarche réflexive, ce nouveau cadre normatif existe, ne serait-ce qu’à l’état de projet. Etrangement, il demeure pourtant cruellement absent des tentatives récentes d’apporter une réponse satisfaisante aux enjeux soulevés ou plus exactement occultés par le bruit des avions.

• Appréhender l’incertitude : le Technology Assessment au service du processus décisionnel. Pierre Delvenne, Geoffrey Joris et François Thoreau

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  Résumé

  Le présent article porte sur les processus de décision publique en situation d’incertitudes multiples, justifiant l’ouverture des frontières de l’objet de la décision et le recours à des instruments de production de connaissance particuliers. Dans un premier temps, nous mettrons en évidence les nouveaux référentiels structurant les processus décisionnels liés à des risques scientifiquement et socialement controversés. Dans un second temps, nous présenterons le « Technology Assessment » comme un outil de gestion publique des choix technologiques, et nous nous attacherons à décrire à la fois la pertinence et les limites de cet instrument de facilitation de la prise de décision dans un contexte marqué par sa complexité et largement empreint d’incertitude.

• Les réformes administratives en Europe : logiques managériales globales, acclimatations locales. Jean-Michel Eymeri-Douzans

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  Résumé

  Sans prétendre faire un bilan des réformes administratives à l’œuvre en maints pays, l’on veut interroger ici de façon critique ces politiques « constitutives ». Contre la thèse, intellectuellement paresseuse, d’une convergence internationale par hégémonie d’un modèle idéologique, il convient de bien saisir la « double nature » du néo-managérialisme, qui ne se résume pas à un système d’idéalités mais constitue une « praxéo-logique », un répertoire d’instruments et de recettes. Dès lors, la perspective adoptée, davantage centrée sur les pratiques et les usages sociaux des acteurs, permet de proposer quelques hypothèses interprétatives et explicatives des importantes variations concrètes dans les programmes réformateurs effectivement mis en Å“uvre d’un pays à l’autre. La métaphore de « l’acclimatation » est proposée pour rendre raison d’une façon imagée de l’« enchâssement » (embedding) des préceptes et recettes du NPM dans les discours, les pratiques et les stratégies d’acteurs situés dans des jeux sociaux (institutionnels et professionnels) propres à telle entité sociale et culturelle considérée (Etat-nation, territoire, secteur d’action publique).

• L’organisation des activités d’audit interne dans les différentes autorités publiques belges. Diane Van Gils, Christian De Visscher, Gerrit Sarens et Jürgen Spanhove

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  Résumé

  L’objet de l’article vise à décrire et comparer le cadre institutionnel dans lequel se sont développées les activités d’audit interne dans les différentes autorités publiques en Belgique. L’analyse porte sur le mandat, la structure organisationnelle et le rattachement hiérarchique des activités d’audit interne de l’autorité fédérale, de la Communauté française, de la Région wallonne et de la Communauté flamande. On observe que lesdites activités ont été rendues obligatoires et qu’elles sont supervisées de manière centralisée au niveau des administrations fédérales et flamandes, alors qu’au niveau des administrations francophones, les services d’audit interne sont apparus le plus souvent suite à une pression extérieure et sont organisés de manière décentralisée. Pour ces dernières, il n’existe pas actuellement d’acteurs centraux en matière d’audit interne. La fonction d’audit interne dans le secteur public belge est en grande majorité supervisée par un comité d’audit au sein d’une organisation. Seules les administrations fédérales et flamandes disposent d’un comité d’audit central.

• Contrôle ou évaluation : réalités et illusions du management public. Christophe Sinnassamy

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  Résumé

  La mise en Å“uvre de la LOLF a fait substantiellement évoluer les outils d’appréciation du management public. D’abord, ce sont les règles budgétaires qui ont changé poussant les modalités de contrôle de la gestion publique à s’adapter. Mais la démarche de performance qui s’est généralisée aura aussi donné une nouvelle dimension aux techniques d’évaluation des politiques publiques. C’est donc entre le contrôle de sa régularité et l’évaluation de son efficacité que l’action de l’Etat se situe désormais. Les enjeux en sont déterminants : dans un contexte budgétaire difficile et une importante réforme de ses politiques publiques, la France a ainsi résolument pris conscience de l’urgence d’une refondation de ses principes de gouvernance administrative…

• Les enjeux institutionnels de la régulation des marchés boursiers européens : de la réforme Lamfalussy aux développements de 2008. Olivier Maiscocq

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  Résumé

  En cours de réexamen suite à la crise des subprimes (crédits hypothécaires à risque), la réforme Lamfalussy constitue une refonte du système de décision et de mise en Å“uvre des règles communautaires, appliqué initialement au secteur des services d’investissement. La perspective de l’introduction de la monnaie unique, contrastée avec les barrières restantes à l’intégration des marchés financiers, a souligné le manque à gagner économique du maintien du système tel qu’il était. Il existe en effet, à côté des marchés, deux facteurs de nature institutionnelle qui expliquent cette réforme : l’inefficacité du système décisionnel et de mise en Å“uvre, et la présence d’un conflit institutionnel entre le Conseil et le Parlement européen en matière de comitologie. C’est ce que cet article s’attache à démontrer tout en relevant les premières mesures prises suite à la crise financière de 2008.

• Les "petites mains" des juridictions administratives : les assistants de justice. Raphaël Matta-Duvignau

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  Résumé :

  Pour tenter de répondre à l’engorgement chronique des prétoires administratifs, notamment en délestant les magistrats de charges de moins en moins supportables, le législateur décida, en 2002, de doter l’ensemble des juridictions administratives françaises d’un personnel contractuel et au statut précaire, voué à leurs services : les assistants de justice. Ces collaborateurs, recrutés généralement au terme de leurs études supérieures, apportent un soutien non négligeable aux édiles en exerçant plusieurs tâches annexes de recherches juridiques, tout en offrant un soutien essentiel dans le traitement préparatoire de dossiers afférents au contentieux dit « de masse ». Six années après leur création, un premier bilan s’impose : leur utilité est reconnue de tous ; ils contribuent à leur échelle à la baisse de la durée de traitement des dossiers. Cependant, plusieurs critiques apparaissent : niveaux et compétences inégaux, fort taux de rotation et faible intégration aux cellules d’aide à la décision, créées afin de rationaliser le travail juridictionnel. Cette étude s’intéresse aussi bien aux éléments juridiques de leur régime qu’à leur sociologie. Leur portrait-robot peut alors être dessiné : ce sont des étudiants ambitieux qui aspirent en majorité à embrasser la carrière de ceux qu’ils assistent : les magistrats.

• Du temps où les artistes étaient nos "meilleurs" ambassadeurs : art et politique étrangère dans les relations Belgique-France de 1919 à 1939. Céline De Potter

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  Résumé

  Les enjeux diplomatiques qui peuvent sous-tendre, de nos jours, certains événements culturels internationaux ne laissent plus le public dupe. Les années croisées Chine-France, organisées d’octobre 2003 à octobre 2005, ou plus récemment l’exposition « From Russia » organisée par l’entreprise allemande E.ON. à Londres, relancèrent, par exemple, assez massivement les polémiques à ce sujet. Ce que l’on sait moins, par contre, c’est que ce type d’initiative diplomatique vit le jour au lendemain de la première guerre mondiale, dans le contexte de la relance économique et de la création de la Société des Nations. Durant cette période, la Belgique fit preuve, en effet, à l’égard de la France, d’une véritable politique de propagande via les arts. C’est le temps des grandes expositions d’art belge au Musée du Jeu de Paume à Paris (1923, 1928 et 1935), de l’Association de propagande artistique belge à l’étranger (1926-1930) ou du Centre de diffusion littéraire et artistique belge, à Paris lui aussi (1937-1939). Retour sur une véritable entreprise de séduction artistique orchestrée plus par le ministère belge des Affaires étrangères que par celui des Sciences et des Arts.

• La fonction publique en Suisse : analyse géopolitique d’un fédéralisme à géométrie variable. Christophe Koller

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  Résumé

  Bien que présenté comme un modèle de stabilité, le fédéralisme est constamment remis en question. Le but de l’article est de présenter quelques-unes de ses caractéristiques lues à travers les effectifs de la fonction publique en Suisse. Pour ce faire, nous distinguerons quatre types d’employeur : Confédération, cantons, communes et corporations de droit public, lesquels représentent 10,5 % du total des actifs en Suisse. Nous analyserons la densité administrative, la variation des emplois et le degré de décentralisation selon la culture, le territoire et la religion. Il ressort que la fonction publique intermédiaire, c’est-à -dire les cantons, joue le premier rôle avec ses 140 000 emplois en équivalent plein temps (EPT) sur un total de 328 000, en hausse de 10,3 % par rapport à 2001. Les communes comptent 38 % des agents publics (+3,6 % par rapport à 2001), loin devant la Confédération, 11 % du total (en perte de vitesse : -1,2 %) et les corporations de droit public, 9 % du total (+14,5 %). Le taux d’administration est plus élevé dans la partie francophone que dans la partie germanophone, ainsi que dans les centres économiques et les zones frontières. Les écarts entre les cantons peuvent varier du simple au triple. En fait, deux modèles politico-administratifs transparaissent : le premier « cantonaliste » et davantage étatiste dans la partie latine, l’autre « communaliste » et décentralisé, dominant dans la partie germanophone. Le quotient de décentralisation administrative montre de grandes différences entre l’est et l’ouest, qui s’estompent toutefois avec la modernisation des institutions et le repositionnement de la Suisse face à l’Europe.

• La lutte contre l’insalubrité en région bruxelloise : de la théorie à la pratique. Frédéric Degives et Nicolas Bernard

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  Résumé :

  La Région de Bruxelles-Capitale a adopté en 2003 un Code du logement axé essentiellement sur la qualité des biens. Les habitations louées ou proposées à la location doivent désormais observer un éventail de règles de sécurité, de salubrité et d’équipement. La mise en place d’un tel système, avec le dispositif de contrôle administratif qu’il implique, ne s’est cependant pas faite sans soulever certaines interrogations, voire appréhensions, émanant de milieux divers. Les propriétaires agitaient le spectre d’une chasse aux sorcières, tandis que les locataires craignaient que les inspections sur le terrain se traduisent par un grand nombre de fermetures de biens qui, non assorties d’une solution de relogement, conduiraient la lutte contre l’insalubrité à se retourner contre ses destinataires présumés. Les communes, enfin, ne voyaient pas d’un Å“il nécessairement favorable l’immixtion d’un acteur régional dans un domaine (l’inhabitabilité des logements) qu’elles avaient l’habitude de traiter seules, sur pied de la Nouvelle Loi Communale.

  Près de cinq ans après l’entrée en vigueur du Code du logement, il s’indique de faire le point sur l’application de l’outil. Ces appréhensions, en somme, avaient-elles lieu d’être ? C’est à cette question que s’attelle le présent article, dont l’originalité méthodologique consiste à avoir croisé pour ce faire le point de vue d’un académique à celui, plus empirique, d’un directeur d’administration directement concerné. S’ils développent des logiques propres, ces regards n’en produisent pas moins des conclusions largement convergentes : à l’analyse, force est de constater que la mise en Å“uvre des règles de qualité sur le terrain a déjoué bien des écueils et, partant, rasséréné nombre d’acteurs.